需要设立公民社会抗击重大灾害的特别法律

中国社科院社会政策研究中心副主任，研究员 杨团

    汶川大地震是新中国成立以来规模最大、受创最深的自然灾害，它同时唤起了全体中国人万众同心、共担灾难的民族精神，凸现了一个人人自愿担当公民责任、自发抗震救灾的公民社会。从唐山大地震到汶川大地震，32年后抗震中公开透明的政府、担当责任的公民、举国哀悼的国殇日，都昭显了精神上和物质上都真正进步了的中国，使这两次大地震成为时代进步的地标。

    如何将这种实质上的进步持续下去？

    除了今后长期的努力之外，找到一个能够在危急关头昭显公民社会精神、实现公民社会意愿的合法方式可能是有效的，法律因此成为首选的价值工具和救援机制。

    这次大灾之后，从国务院到各部委、各省市政府，纷纷使用法律工具，颁发了自建国以来在最短时间内最大数量的条例和办法，证明中国政府的法律意识已经相当地强健。不过，几乎所有的条例和办法都指向公共危机时刻的政府管制，而鼓励公民参与，尊重公民意愿，让民间社会的抗灾和组织主动有效地发挥公民社会的力量——这样具有充分法理依据的条例和办法却基本上缺失。

    例如国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》第五条及第五十五条规定，国家除鼓励公民、法人和其它组织积极参与地震灾后恢复重建工作外，亦鼓励公民、法人和其它组织为地震灾后恢复重建捐赠款物。至于捐赠款物的管理与使用，除约束受赠者应当尊重捐赠人的意愿，纳入地震灾后恢复重建规划外，并没有明确规范民间社会捐赠款物的管理与使用是否应与政府投入部分相互区隔，由民间社会自行组织、调剂和使用。

    再如民政部救灾救济司发布《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》中只规定公募基金会和向政府和公募基金会移交接收捐赠的其它社会组织应当公开抗震救灾资金和物资管理使用信息，而公布的主要途径是经由民政部汇总统计，报国务院抗震救灾总指挥部统一发布。其它在体制外的捐赠，无论组织的还是个人的，都不在规制之内。

    其实不仅这次汶川地震，自20世纪90年代以来，几乎以往发生的每一次大灾难之后的捐赠款物，都采取的是同一方式——通过中国红十字会和中华慈善总会这些中国最大的公募基金会来统一接受民间社会的捐赠，转民政部进行统计和发放。

    可以理解的是，中国太大，人口太多，灾难频发，由政府来做所有救援物资和资金的统一调配是有道理的，有可能获得整体性的公平分配和紧急调运的高效率。没有一个民间组织的能量能够与中国政府相比，过去、现在、未来都不可能。不过，政府救灾的高、大、全其实并不能替代民间的多元化和多样化。汶川地震在最短时间内集结了十万大军进川救灾，也还不能全覆盖整个灾区，相当多的灾区第一时间进入的是来自全国各地的志愿者和非营利组织。

    如何能创造一种机制，将中国民间社会乃至全球民间社会为解救大灾难的捐赠款物加以汇聚统合和善加使用？

    台湾的经验值得思考。

    1999年9月21日，台湾南投发生百年未遇的大地震，社会各界的捐款达367亿新台币之多。当时的台湾政府考虑到民间社会巨额捐款中有140亿元转投给了政府，不仅需要统合运用以发挥最大效能，而且必须给民间社会一个清楚地交代，于是，在2000年10月13日专门批准成立了“财团法人九二一震灾重建基金会”，以推动公开透明的民间救灾、安置与重建等工作，为期5年。

    该基金会聘请辜振甫先生担任第一任董事长，社会各界人士担任董事和监事。基金会早期分配捐款以配合政府施政为主体，只接受中央政府各单位提案，行事风格较像沉稳内敛的“伙计”。一年后改组，聘任台湾大学教授谢志诚以义工方式出任执行长，提出以「来自民间、支助民间、协助政府」、「议题导向、主动规划」、「透明效率、落实重建」等原则作为基金会运作、业务推动及捐款管理的方针，制定了重建项目的补助范畴、申请方式、审议、拨款、督导、结案与稽核等相关作业要点，公开邀请民间非营利机构、团体与各级政府就补助范围内的重建项目提出计划，申请经费，基金会所有的项目和140亿元的财务决策与执行均在网站上透明公布，获得了台湾社会的好评。

    这个基金会成立时，估计重建需要5年时间，所以预估5年后解散。由于重建时间延长，基金会的工作做不完，一直延迟到今年6月30日才宣布解散。

    可见，台湾的做法是将基金会视为危机时期资源聚散的一种财务处理机制。基金会并不见得一定要永存。这种创新的思路把危机的资源处理机制法律化了。

    除这个民间基金会外，2000年9月18日，台湾政府建立了政府预算出资为主的九二一震灾社区重建更新基金。而且台湾政府投入抗震的预算从早期的800亿元新台币增长到2000亿元。尽管政府抗震的预算远高于民间的捐赠，不过，九二一震灾重建基金会在体察民情民意，选择非营利组织进行灾区重建，支持农民贷款建房等方面明显填补了政府的不足，得到政府和民间的一致肯定。可以说，921抗震创造了一个政府与民间、预算与捐赠在使用与流向上并列呈现的新格局，昭显了台湾公民社会的成长。

    我们的现状是怎样的呢？

    汶川地震后，依据《汶川地震灾后恢复重建条例》第五十四条规定，国家财政部透过预算及其它财政管道建立了地震灾后恢复重建基金，2008年的预算为700亿元人民币。据民政部报告，截至7月４日１２时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计５５８．９４亿元人民币，实际到账款物５５４．９８亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计２００．８１亿元。这就意味着，还有354亿元人民币的款物还没有下拨。下拨的渠道自然主要是政府。

    国家包揽一切，公民和民间社会依附于国家，是我们这个大中国的特征，目前的捐赠管理方式主要是惯性使然。而这个惯性在未来几十年会呈减弱趋势，国家包揽、公民依附的特征会发生转变。这次大震后政府和公民的表现让我们坚信，这种转变的快慢程度和内涵，将是中国进步程度的重要标志。