摘　要：本文从对农民工社会保障需要分析入手，探讨将农民工纳入社会保障体系的制度基本原则和经济与社会条件，认为，目前解决农民工社会保障问题的关键是要根据农民工对社会保障实际需要的状况和他们自身的条件来确立合理并可行的制度原则和具体的制度框架、安排。并且应该通过加强农民工在城市中的社会融入而使他们能够长期稳定地纳入城市社会保障制度。

    关键词：社会保障;农民工;制度及社会基础

    社会保障是国家和社会以一种制度化的方式为各类社会成员提供基本生活保障，满足人们基本生活需要的制度。近年来，随着农民工不断增多，农民工问题的不断突出，农民工的社会保障问题逐渐被提到议事日程上来。目前研究农民工的社会保障问题，应该从这一社会政策行动的目标和对象特点分析入手，其中包括农民工本身的劳动力及就业特点，他们对社会保障需求状况，以及我国现有的社会政策体系对农民工的接纳条件等方面的问题。从长期发展的角度看，还应该重视构建有利于农民工在城市中社会融入的经济、社会和文化条件。

    一、农民工参与城市社会保障制度的需要分析

    从总体上看，农民工在城市中获得社会保障覆盖的水平相当低。在社会救助和社会福利方面，目前在基本体制上仍然没有接纳农民工。从社会保险项目方面看，迄今为止，农民工参与城市社会保险的比例也相当低。根据笔者2006 年主持的在五大城市的调查，2 509 名被调查的农民工中参与养老保险的有719 %，参与医疗保险的有1015 % ，参与工伤保险的有812 % ，参与失业保险的有315 % ，参与生育保险的有216 %①。近年来其他一些调查也发现类似的情况。[从总体上看，各项社会保险的参保率都很低。导致农民工社会保险参与率比较低的原因比较复杂，其中既有农民工个人的原因、企业的原因，也有城镇社会保险体制的原因。

    从农民工方面看，我国进城农民工是一个比较特殊的群体。他们相对比较年轻，就业能力比较强，但由于文化技术水平相对较低，因此大多处于比较低层的就业位置，并且收入比较低。同时由于他们大多还没有获得稳定的城市居民身份，因此在城市里的就业、居住不太稳定。农民工由于相对比较年轻，因此对养老、医疗等社会保障的客观需要相对说来不是很强。农民工除了对当前社会保障的需求不足以外，他们中的许多人对未来风险的意识也不足。迄今为止许多农民工进城务工经商的目的还比较单纯，大多是为了挣钱，很多人还没有在城市里永久居住的长期打算，因此对社会保险的主观需要不足。在五大城市2 509名农民工的调查中，有近2/ 3 左右的人表示他们将来肯定或有可能再回到农村定居。这使得他们当中不少人对在城市里参加社会保障项目的动机不足。再加上他们当中许多人进城前在农村中也没有社会保障，因此对在城市里获得社会保障待遇的主观需要不高。

　 另一方面，相对于农民工偏低的收入水平来说，社会保险的参与成本太高，明显地影响着农民工参与的积极性。此外，目前城市社会保险项目在保险转移方面也不适应农民工的情况。由于我国城乡之间社会保险发展的严重不平衡，使城乡之间缺乏社会保险的制度接口。同时，在社会保险项目转接上还存在一些利益和技术的难题。由于上述原因，使得农民工对参加城镇职工社会保险缺乏积极性，并因此很难简单地将这一群体纳入到原来只是为城市人设计的社会保险体系中。

    当前农民工表现出来的对参与城市社会保险的动机不够，并不是绝对意义上的不需要，而是相对于其收入水平和支付能力来看的“有效需求”不足，以及由于对成本—收益较低评估而导致的主观参与障碍。因此，解决农民工社会保障问题的关键，是要根据他们目前在城市中就业和生活的实际状况，并结合他们未来发展的情况，以增大其对社会保障的“有效需求”为重点，推动农民工积极参与城市社会保障体系。

    二、农民工社会保障的制度原则

    将农民工纳入城市社会保障体系应该分两个层次考虑：一方面是要探讨如何将农民工(尤其是已经在城市中稳定就业和定居的农民工) 纳入城市社会救助与社会福利体系;另一方面是如何将在城市中就业的农民工纳入城市社会保险体系。

    具体地讲，为农民工提供社会保障首先要遵循以下一些基本原则：第一，平等与公平的原则。所谓平等原则，是指应该在本地居民和外来劳动者基本权利平等基础上构建统一的社会政策体系，逐步消除城市社会保障体系中对农民工的不合理的制度和文化排斥。基本权利平等是建构新型城乡一体化社会政策体系的基石，只有始终坚持平等原则才能最终解决农民工问题。所谓公平原则，是指社会保障应该建立在权利和义务对等基础上。例如，获得城市社会保障待遇的权利应该与相应的贡献(如足够时间里的就业和投保) 相关联。同时，希望在城市中永久定居并具备相应条件，并且因此而获得完全性的社会保障和其他各种福利待遇的人应该放弃在农村的土地保障和其他公共福利待遇，而不应该在城乡两地重复受益。

     第二，特殊性原则。鉴于农民工仍然是一个比较特殊群体，将他们纳入到城市社会保障体

    系时应该充分考虑到他们在就业和生活方面的特点和其他特殊困难。一方面应该对现有的社会保障体系做出进一步的改革，以适应农民工的特殊需要;另一方面也可以在大的制度框架下设计一些更加适合农民工的特殊制度安排。特殊性原则与公平原则并不矛盾。公平并不意味着对所有群体都完全地无差异对待，而是应该针对特殊群体的特殊困难及特殊需要而设立一些特殊的制度安排。

    第三，受益者资格确定的基本原则。城市社会政策受益者的基本资格应该是以稳定就业为基础的定居者。目前通行的“农民工”、“外来人口”等概念都具有一定的模糊性，难以成为确定社会保障对象的标准。而任何一个地方政府在承担社会保障和其他社会福利责任时，都必须清楚地知道自身的责任边界，并只对属于自身管辖范围内的人承担责任。因此，对于地方政府来说，在制定和实施社会政策时必须对其对象做出比较清楚的界定，明确哪些人应该成为其社会保障项目，尤其是社会福利与社会救助项目的受益对象。很明显，城市政府不能将所有进入城市的人都不加区分地纳入到自己的责任范围，而只能将其中具有稳定就业和进入城市定居的人纳入到城市社会政策服务对象。在这一问题上，应该区分贡献型社会保障(如社会保险) 和非贡献型社会保障项目(如社会救助和社会福利) 。对于贡献型社会保障，应该只按其在城市中就业的状况而确定其参与的资格和义务。但对于非贡献型的社会保障项目(如低保等福利救助项目) ，则应该建立相应的标准和设定一定的条件，以明确地方政府对他们的责任边界。在此方面其具体的标准可以有：稳定的就业(在一个城市中就业达到一定的年数) 、稳定的纳税(连续纳税达到一定的年数) 和定居(在城市中有固定的住所并定居达到一定的年数) 。

    第四，将农民工纳入城市社会保障体系的目标应该是满足在城市中就业者的基本保障需要和解决他们的实际困难，但不能因此而鼓励“福利驱动的流动”。福利水平应该以满足其基本需要为度。在存在着城乡和地区差异的情况下，过低的资格门槛和过高的福利水平将刺激“福利驱动的流动”，从而使城市社会福利体系负担过重。应该立足于建立公平、适用、可行的社会保障体系，既要加强社会对农民工的保护，又要防止福利开支的过快攀升。另外，在解决农民工社会保障的基本制度安排方面，一直有三种观点：即“返回农村”模式(让农民工最终回到农村去解决其社会保障问题) 、“城市中特殊安排”模式(单独为农民工建立专门的社会保障项目) 和“融入城市”模式(农民工参与城市社会保障体系) 。这三种模式各有其利弊。过去的一些研究比较关注在三种模式中选择一种，但笔者认为在现阶段我们可以考虑这三种模式的结合。对于不同的人和不同的项目分别采用不同的模式。尤其是在现阶段农民工在城市中就业、定居情况比较复杂和不太稳定的情况下，采用具有更大灵活性的多种模式去解决他们的社会保障问题可能更加可行，并且可以为将来过渡到更加统一的城乡一体化的社会保障制度创造条件。