政府在社会福利中应该扮演什么样的角色以及如何实施这一角色，是社会政策领域的一个根本性的问题和理论支柱。围绕这个问题，理论界争论了一百多年。这个问题处理得是否得当，其后果从来都是全局性的。例如，过去20多年来，在“高福利的负面效应”和“市场机制的高效率”这两个西方经验的影响下，中国政府在经济高速增长的同时，其社会福利的角色却经历了一个逐步退出和缩小的过程，结果导致当前有目共睹的经济与社会发展失调和社会不公平。

    在和谐社会的建构中，以社会公正为核心价值的社会政策的重要性凸显。而且，社会政策的意义还不止于此：它还是形成社会凝聚力的一个基石，任何有远见的政治家都不会忽略它的作用。本文要讨论的是社会政策中的一个核心问题，即政府在社会福利中的角色。这不仅因为这个问题重要，而且因为在这方面我们是需要反思的。

    为了讨论中国政府在社会福利中的角色，需要首先考察当代西方福利国家政府角色的变化，以及相关理论的进展。

    一．提供社会福利－福利国家政府职能的新变化

    现代社会福利制度是二十世纪以来伴随着工业化和自由市场经济的发展而首先在西方发达的资本主义国家逐步建立起来的，其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体,从而取代了传统社会中以个人、家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制。经过几十年的发展，政府的这一角色不仅在发达国家已经成为不可逆转的趋势，也是发展中国家的政府努力追求的目标。可以说，现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或保证人民的生活需要得到满足这一目标展开的。

    然而，尽管人们早已认识到，社会福利对无论个人还是社会都是必不可少的，但对政府在这一领域中究竟应该扮演什么角色却一直是理论界争论的一个焦点，而关于这一问题的认识，又对社会政策的发展和变化产生了重要的影响。简单来说，在福利国家高速发展阶段，即二十世纪40至60年代，社会的主流思潮是，自由市场经济是不公平和低效的，而政府干预不仅是保证社会公平、也是克服市场低效的必要手段；70年代中期开始，政府的社会福利角色受到了质疑而在世界范围内开始了私有化改革的趋势，社会政策的重心从公平转向了效率；90年代以后社会政策的积极作用又被重新认识，福利国家的社会政策也发生了相应的变化，政府对其社会福利角色进行了新的调整，在直接提供福利的同时，更强调对劳动力市场的干预，即公平和效率同时兼顾。总之，在福利国家中，政府的角色从过去被动地应对市场或政府失灵转向了积极的、以预防和发展为目标的“能促型政府”（the enabling state）。

    政府角色的变化以及社会政策的变化，实质上是对现实的省思和有关理论变化的结果。下面将讨论这一时期的理论的变化，以及相应的政府角色和社会政策的调整。

    （一）社会政策对经济效率的贡献：对于公平和效率关系的再认识

    在经济学理论中，对政府在社会福利中应该扮演什么角色的讨论主要是围绕公平(equity)和效率(efficiency)的关系而展开的，并且大多数时候将这两者置于一种顾此失彼(trade-off)或矛盾关系中讨论[1]，即政府的再分配政策会对经济增长产生负面作用。

    回顾西方福利国家的建立和发展过程，在过去大多数时候社会公平是支持和推动政府在收入领域实施再分配政策的一个核心甚至是唯一的依据。近年来，很多学者和政府开始认识到，很多非经济因素，如社会稳定、社会凝聚力、和谐的社区生活以及功能完整的家庭等，对经济发展至关重要，因而正在形成这样一些认识：社会政策的作用不再只是再分配，而是具有社会投资作用的一种资源配置手段；社会政策的作用不只是促进社会公平，对经济效率也有重要贡献；相反，缺少社会政策不仅会带来社会成本，更会对经济发展产生广泛和长远的负面影响。因此，尽管公平仍然是社会政策所关注的一个核心目标，但社会政策的效率作用则越来越受到理论界和政府的重视。概括起来，社会政策的效率作用主要体现在以下几个方面：

    1．社会政策不仅是减缓贫困和缩小收入差距的必要手段，而且可以促进市场经济的持续发展

    贫困和贫富悬殊一直是制约经济和社会发展的直接因素。自从现代社会福利制度建立以来，减缓贫困和缩小收入差距一直是贯穿政府社会政策目标的主线。然而，长期以来，主流经济学理论从市场的高效率及其自动调节功能出发，一直反对政府干预，认为只要经济增长了，贫困及贫富差距就会自然而然得到减缓或消除。概括起来，反对政府充当再分配主体的理论主要有两个：（1）认为政府干预会阻碍经济发展，因此对减缓贫困是背道而驰，因而主张政府的社会福利角色应该局限于为贫困者提供维持基本生存的帮助。按照费里德曼(Friedman)的说法，如果没有政府干预，市场将体现出最有效率的资源配置功能，并会自动地发挥经济均衡和稳定作用[2]；库茨涅茨(Kuznets)则认为，经济增长会自动惠及贫困者因而会缩小贫富差距。按照库茨涅茨的观点,在经济增长过程中，收入不平等现象是一个先扩大后缩小的过程，因为贫困者也会分享到经济增长的果实[3]。（2）从“经济人”的假设出发，认为社会福利对人们的工作积极性以及储蓄动机有负面的影响, 亦即所谓的“福利依赖”观点。

    这两种反对政府充当再分配主体的理论都在近年来的经验事实面前受到根本性的挑战。前一个理论已经被大量的实践证明是不符合实际的。实际情况是，经济增长是减缓和消除贫困的前提条件，因为它为政府建立再分配社会政策提供了必要的物质基础。但经济增长不会自动减缓或消除贫困，因为社会财富不会自动惠及贫困人群；相反，市场必然会带来社会风险和不平等；在放任市场的情况下，经济增长不仅不会减缓贫困，反而会加剧收入差距[4]。消除贫困和缩小收入差距必须依靠政府的社会政策。福利国家不仅基本上消除了绝对贫困，人们的物质生活水平和生活质量随着经济的发展有了明显、稳定的提高，绝大多数普通人都过上了比较富裕的生活。这一成就被认为是二十世纪人类社会最大的进步之一，即在市场经济发展的同时，社会成员也普遍地享受到了经济发展的成果[5]。显然，这一结果绝对不是市场经济自发发展所致，而是现代社会福利制度的贡献。近年来的一些研究也说明，在欧盟国家中，社会保障对降低贫困的发生率发挥了显著的作用，而北欧国家的效果尤其显著；同样，在OECD国家中，以税收支持的转移支付项目对缩小贫富差距的作用也非常明显[6]。

    对于后一个理论来说，福利对人们工作动机或个人责任的负面影响在理论上是可能的，但近年来的很多研究显示，这一影响关系并不明显。相反，研究显示，为家庭和个人提供有效的社会保护可以起到减低经济风险和鼓励人们勇于冒险和创新的作用[7]。具体来说，人们在其基本生活和收入受到保护的情况下，更会倾向于从事风险大但获益丰厚的经济活动；相反，缺少风险保护机制会对人们的经济行为产生先决性的负面影响。这是因为，在没有风险保护的情况下，家庭或个人在其经济活动中往往会选择风险低而回报也低的投资策略，这样，人们的经济创收能力必然会受到负面的影响，最终也会对经济增长产生影响。据世界银行的研究显示，在印度和坦赞尼亚，贫困和富裕家庭的收入差别中25％是由于对经济活动的选择不同而造成，而在津巴布韦贫困家庭近40％的经济损失是由于回避风险而造成[8]。对于贫困者来说，因为他们在选择经济活动时必须采取将风险降到最低限度的策略，他们因而不仅会失去增加经济收入的机会，更是难以摆脱贫困；而一旦风险成为事实时，贫困家庭所采取的应对措施往往是代价非常高昂的，如变卖生产资料、孩子退学参加劳动或家庭成员生病但放弃治疗等，这些措施则更会使他们陷入长期的贫困中。由此可见，福利国家最重要的成就即是它为社会成员提供了一个有效的抵御市场风险的机制，因为家庭和个人的基本需求可以在市场以外得到满足[9]。可以说，正是由于这样一种制度的存在，不仅促进了市场经济的持续发展，也避免了完全由市场决定人们命运的后果。

    与社会保护政策的上述积极作用以及缺失它们的后果相比，社会福利对人们工作积极性的反激励作是微不足道的。就失业保险来说，研究证明，失业保险待遇并不会导致人们不愿意工作或延长失业期限[10]；尤其对于很多发展中国家来说，各种社会保障的待遇往往都很低，更不会对人们的工作动机形成反激励的作用。相反，由于人们在失业期间可以获得社会保障的帮助，他们会更有经济能力参与经济和社会交互活动以及接受培训等，从而更有可能找到更适合个人技能的工作，而不会急于从事与自己技能不相适应的工作[11]。根据英国的一项失业研究调查，寻找工作花时间较长的失业者往往更容易找到稳定而符合自己知识和技能特长的工作[12]，因此，从长远来看，失业保险不仅可以增加失业者的再就业能力，也有助于使劳动者的人力资本得到更有效率的使用。

    由此可见，福利国家最重要的成就即是它为社会成员提供了一个有效的抵御市场风险的机制，从而可以促进市场经济的持续发展，也避免了完全由市场决定人们命运的后果。因此，无论是从宏观还是微观的角度来看，社会政策不仅是预防贫困和减缓贫富悬殊的必要手段，对经济增长也有重要的作用。而与社会保护政策的上述积极作用以及缺失它们的后果相比，社会福利对人们工作积极性的反激励作是微不足道的[13]。即使社会保障会对人们的工作有任何负面影响或反激励作用，也只有在待遇水平非常高的情况下才有可能，而这种影响也并非是不可避免的。事实上，近年来西方福利国家的社会福利改革正是朝着这一方向展开的。

    2．社会政策是生产力

    这是近年来社会政策基础理论最具突破性的进展。由于它的提出，既有的社会政策理论正在经历系统的反思和重构，因而值得引起我们充分的注意。

    在传统的发展理论中，经济政策与社会政策是两个相互独立的系统，人们多数时候将经济政策看作是创造财富的手段,而将社会政策视为为贫困者提供收入保障的再分配机制，是不得已而为之的事情。新右派(New Right)批判福利国家的理论依据即是：庞大的福利开支浪费了社会资源，降低了经济投资能力和生产力，最终拖垮了经济[14]。现在，这一观点早已被人们抛弃，而社会政策是生产力要素的观点已经被越来越多的学者和政府所接受[15]。

    社会政策是生产力要素这一具有重大创新意义的理论主要有三个基本要点：

    第一, 稳定的社会环境和具有凝聚力的社区生活，对任何一个国家来说都是影响其经济竞争力的重要因素，而这些目标的实现必须以社会公平为前提条件。社会政策不仅是政府关注人民生活质量和尊严的具体表现，它的一个直接作用即是促进社会公平，因此是保证经济发展的基础。

    第二，社会政策是对人力资本的投资，如社会保障、教育、培训、医疗服务以及针对家庭功能的社会服务等，可以提高劳动者的收入能力和机会，改善其生活质量，从而提高经济效率。

    人力资本对经济效率的积极作用已经是一个被大量研究证明的事实[16]，特别是经济全球化、知识经济以及可持续发展等新的环境下，人力资本的重要性更为突出。具体来说，在经济全球化形势下，国家竞争力将最终决定于劳动力素质的提高；知识经济则使知识和技能变成了具有实实在在价值的资本；而实施可持续发展战略的一些关键因素如环境的保护和改善、政府治理以及广泛、有效的公民参与等，无不依赖于公民个人角色的有效发挥[17]。总之，人的因素将成为未来经济和社会发展的核心要素，人力资本的重要性显而易见：对于政府来说，社会成员适应劳动力市场变化的能力不仅关系到经济发展，也是解决就业、贫困以及贫富差距问题的关键；对于企业来说，其市场竞争能力最终决定于其拥有的人力资本及其所处环境的劳动力素质；对劳动者个人来说，其拥有的知识和技能以及其他与人力资本相关的特性更是决定其是否能够被纳入社会主流生活的关键。社会政策的作用说到底就是通过再分配政策将社会资源用于对人的投资，改善人的环境和能力，因此是对人力资本的投资。

    第三，社会政策可以起到预防风险和管理风险的作用。在全球化形势下，预防和管理风险的能力已经成为度量一个国家经济质量、经济能力的标准，因而社会政策这一作用的重要性就格外被肯定。简单来说，一个国家面临的风险或不确定因素是非常广泛的，而人民的日常生活不能得到有效的保障则是很多风险的根源或最大的风险。社会政策通过保障人民的基本生活需要得到满足，不仅可以避免风险的发生，也可以增加人们应对经济和社会变化的能力，从而使经济和社会发展在有序和稳定的基础上进行。

    在实证性的分析中，世界银行北京经济部主任Deepak Bhattasali曾做过一个研究，很多的经济学家在研究经济增长时，总是要收集很多的经济发展指标，最重要的有生产要素，如劳动力，资本，技术，等等。但是Deepak采取的一个研究就是先不去管很多的多变量分析，不去考虑复杂的经济模型，单看看社会稳定状态对经济的发展的作用和贡献。他所采取的研究是将非洲50多个国家的国内生产总值的增长率都拿来，算一下平均增长率，-4.3%，然后他将那些社会动乱的和不稳定的国家去除，重新算了一下国内生产总值的增长率，1.4%，然后他又将那些独裁的，不按照市场经济原则运行的国家去除，再重新算了一下国内生产总值的增长率，5.4%。这个简单的研究的结论很明显，社会稳定和社会和谐对经济增长的贡献率是5.7%，而其他社会经济要素的贡献率是4.0%。在2004年英国剑桥大学出版社的《Growing Public》一书中，美国的著名经济学家林德特(Peter Lindert)，通过对实际发达国家和发展中国家过去几十年的公共支出与经济增长的关系的实证分析，最新的研究证明政府公共支出对经济增长有着积极的推动作用，而不是像很多新保守主义经济学家所说的公共投入对经济有负面影响。而且他的研究不仅证明了公共支出的对经济激励的作用，也分析了对长期经济发展的正面效果[18]。

    总之，社会政策并不是只用于消费而没有回报的投入，它还有人力资本投资和预防社会风险的作用。正是由于社会政策的这种双重特性，社会政策

    3．社会政策对效率的间接贡献：缺少社会政策将会使国家付出沉重的经济社会代价

    缺少社会政策将会带来什么样的经济社会代价[19]？毫无疑问，代价将是广泛而深远的。（1）形成贫困陷阱。人们不仅会由于缺少有效的风险保护机制而经常陷入困境，一旦陷入贫困则很难脱贫，造成所谓的贫困陷阱。而对于贫困的事后补偿的成本将会更高。（2）人力资本的损失。缺少社会政策即意味着政府对公共福利和社会服务的投资不足，相当一部分社会成员的生活质量、健康、教育水平和技能等都将会受到直接的影响，特别是对青少年的投资不足，不仅会导致国家当前的人力资本损失，更会使未来的人力资本受到影响。（3）社会资本的损失。在方面的损失包括两个层面的内容：一是对家庭功能的影响。政府对公共福利和社会服务投资不足的直接结果是，家庭将承担更多的责任、面临更大的压力；在缺乏必要支持的情况下，家庭的很多功能和责任包括养老育幼等都将受到负面的影响。二是对社会价值、社会凝聚力和社会稳定的代价。社会政策不仅是政府关注人民生活疾苦的象征，更是形成社会共同利益和社会凝聚力的工具；反之，缺少社会政策必然会导致贫富差距和社会不公平的加大，人们将失去一些基本的社会价值如诚信和互助等，进而导致社会凝聚力削弱以及暴力和社会动荡等。（4）人民对政府信任的减少。缺少社会政策意味着使人们的价值和命运完全交给市场来决定，因此必然会导致人民对政府信任的减少[20]。

    总之，由于社会政策对经济、政治和社会的具有广泛而深远的作用，大到整个国家和社会，小到企业、家庭以及个人，甚至包括政府本身，都会为缺少社会政策而付出沉重的代价。因此，任何负责任的国家或政府都会在这种代价面前谨慎行事。

    （二）西方福利国家社会政策的新趋势

    二十世纪90年代以来，新古典主义以及新右派对福利国家的批判已基本上退出了主流的社会政策讨论。面对全球化形势下新的风险，社会政策更多地需要考虑预防和管理社会风险。因此，社会政策的社会投资作用被重新认识。如何使社会政策更好地为经济的可持续发展服务成为考虑的重心。具体来说，这些新趋势表现为：

    （1） 以促进就业为导向

    近年来，大多数欧美国家对于失业者从提供“被动的”收入保障转向了帮助他们尽快地获得“像样的工作”(decent work)[21]。此外，为有工作者提供支持是近年来发达国家社会政策的一个最显著的变化。在很多欧洲国家，政府和企业积极合作，实施“家庭友好政策”，帮助职工实现工作和家庭责任的平衡[22]，如家庭休假制度、亲职假期和弹性工作时间等[23]。这种以促进就业为核心的社会政策被称之为“积极的社会政策”。

    “积极的社会政策”集中体现了西方福利国家社会政策的两个明显的变化。第一，就社会政策的目标而言，从提供收入保障转向了社会包容(social inclusion)。这一转变首先与人们对贫困现象的重新认识有关。过去对贫困的界定主要从收入角度出发，如相对或绝对贫困等概念都是以“贫困线”为标准划分的，而采取的相应对策也是以解决收入问题为主。20 世纪90年代以后，“社会排斥”(social exclusion)的概念开始进入对贫困的定义中，由此而将贫困视为是贫困者的经济和社会功能受到限制的一种生活或生存状态，而不仅仅是没有收入或收入不足的问题[24]。其次，过去人们习惯将贫困视为偶然或短暂的现象，现在则认识到，贫困是每个人都会在一生中的某些阶段经历的普遍现象，如未成年时期、单亲家庭以及失业期间等。短暂的贫困如果得不到及时有效的帮助，完全有可能陷入长期的贫困，而青少年时期的贫困经历更会对其未来产生长远的和多方面的影响。此外，随着经济全球化和技术革新速度的加快，失业现象不仅会长期存在，对很多人来说，阶段性失业将是其生活中必不可少的经历。基于这些认识，社会政策的调整范围如果只限于提供收入保障，显然是不能从根本上解决这些问题，因此，社会政策必须要以增强贫困者的经济和社会功能为原则，使他们融入到社会的主流生活中来，而实现社会包容的先决条件则是劳动者必须进入劳动力市场并且有一定的竞争能力。也就是社会政策的重点从创造就业机会的需方为主转为以提升社会成员就业能力的供方为主导。

    第二，就对受助者的要求而言，以就业为核心的社会政策同时也是“第三条路线”(The Third Way)所主张的权利与责任挂钩的实践[25]。这种主张认为，公民有获得政府帮助的权利，但必须承担相应的责任，即参加工作。每个公民在享受福利的同时，要尽到其社会责任。要通过参与经济活动和就业、纳税、贡献等多种方式来实现自己的责任。这同时也是一个道德的要求。90年代以后福利国家纷纷调整其社会政策，社会福利逐渐变成了“工作福利”(workfare)：即提供福利的目的是为了让受助者工作。总之，很多欧美国际都是社会政策调整的一个主要内容即是激励受助者参加工作[26]。在很多福利项目中，接受培训并在一定时间内参加工作变成了对大多数受助者的要求。

    (2)以社会治理为手段

    社会治理这一概念的提出和实践是福利国家对其私有化改革反思的结果。私有化改革的社会实践使社会福利的概念、目标和手段等得到了极大的丰富。首先，从社会政策的目标来看，社会福利不只是针对有需要群体的收入保障和社会服务，而是包括了使人们有效地参与经济和社会生活的所有环境因素，如家庭、社区、收入和工作等；其次，从社会政策的思维来看，社会政策必须从改善社会成员生活质量这样一个整体视角出发，才能发挥有效的作用，而不是将人们的需要分割成不同部门的责任而分别解决；最后，从提供服务的主体来看，人们还认识到，人们的需要是通过多种渠道来满足的，包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等[27]，而不是单纯依靠政府或市场或其他某一系统或部门来提供的；政府的作用即是要形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。总之，社会政策归根到底是一个治理的问题，是与新行政管理（NPM）及其理念带动下的政府改革融为一体的[28]。于是，市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的工具[29]。

    在这一新的框架下，政府的社会福利角色从过去的直接提供者变成了支持者，但政府是社会福利制度中最重要的成分这一角色并没有改变。概括起来，政府在社会福利中主要扮演了两个角色：政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道；政府对服务提供者的服务质量进行监控和评估，

    (３)强调社会政策的成本效益分析

    成本效益分析是资本主义社会的基本意识形态，但过去主要在市场经济组织中使用。这一概念及其技术进入社会政策领域则是私有化改革的另一个结果[30]。由于政府更多的时候是作为投资主体来提供社会福利的，因此成本效益分析备受政策制定者的重视。

    不过，在实践中，社会政策的成本效益分析要复杂一些。社会政策的实施是一个使用资源来解决社会问题的过程，其成本或支出是一个显而易见的事实，但其投资效益或回报不仅在短期内看不到，即使有，也往往难以建立其令人信服的因果关系。因此，在社会政策领域中，成本效益分析并不是以基于投入－产出的分析，而是从预防社会风险的角度出发，即：如果对某一问题不采取相应的政策（包括投入资金和规制），它将会为社会带来什么样的代价？

    （4）强调以事实为依据的社会政策

    越来越多的国家开始关注社会政策的影响，将价值观驱动的社会政策和以事实为依据的社会政策结合起来。特别是在医疗领域的以事实为依据的医疗模式对社会政策的模式有很大的影响。很多的政治家在提出政策的时候，要面对选民的咨询，因此对很多评估性的政策分析开始关注。目前的模式主要有知识积累型，即对社会政策的影响进行分析，积累知识。解决问题型关注的是对一些社会问题提出切实的解决办法。用我们通常的话来说，就是要进行科学的决策，而不是单凭理念或拍脑袋。

    在简述了西方政府角色的变化以及社会政策理论的最新发展之后，再来考察我们的有关现实，一些问题就显得清晰起来。

    二．政府从社会福利责任中的退出是导致我国经济与社会发展失调的重要因素

    始于1970年代末的我国经济体制改革和对外开放，同时也是西方福利国家开始其私有化改革的年代。西方福利国家这一时期的社会改革理论和实践对中国的经济体制改革和社会政策的影响都是非常明显的。然而，这里的问题是，对西方福利国家的私有化改革，我们未能从其历史及经济社会环境的角度综合考虑；他们的经验与中国的“国情”也不相适应。因此，在借鉴西方经验和应用这些理论的过程中，我们不仅存在认识上的误区，政府职能未能与市场经济改革同步转型是导致中国经济社会发展不平衡的关键因素。下面，本文将就此进行讨论。

    （一）误区之一：政府职能转变＝政府退出

    1． 将政府职能转变简单地等同于政府退出

    市场经济条件下政府的基本职能在学术界有大量的论述，概而言之有两点：一是提供市场规则这一市场运行的基本条件，二是保证社会公平，特别是实施有效的再分配政策。遗憾的是，我们在实行体制改革时忽略了这两个市场经济条件下政府的核心职能，因此也忽略了政府职能由全能型向上述两个职能的转变，导致政府在经济和社会的很多领域和过程中严重缺位，造成了大量经济社会问题，最终不仅制约了我国的经济和社会转型，反过来也使政府职能未能发生实质性的转变。

    产生这种情况的认识上的原因，是由于我们不适当地学习了西方福利国家私有化改革的经验。我们开始进行体制改革的时候恰巧是西方福利国家开始其私有化改革的年代。在他们的改革中，权力下放是一个基本形式，即原来很多由政府承担的责任下放给市场组织和社会组织来承担。我国的经济改革也基本上是一个政府逐步放权市场的过程，但在这一过程中，我们将政府职能的转变误认为即是政府的退出，以为将市场经济简单地等同于在经济活动中取消了计划经济的因素便可以自动实现的机制，如取消计划、放松政府管制以及允许利益激励等，结果造成了政府转型的失效。例如，在经济和社会管理中大量存在的“一抓就紧，一放就乱”的情况即是政府转型失效的一个表现，即政府既管不过来，但又无法退出。很明显，西方福利国家这一时期的社会改革理论和实践直接影响了中国的经济体制改革和社会政策。