（一）

　　反思

    屈指而算，中国残疾人联合会成立至今已有十五个年头了。在公众眼里，残联为残疾人做了许多事。说起残疾人事业，大家都有认同感。除了经济和社会发展水平的限制和公民素质需要提高的因素，改革开放以来残疾人的生存状况和社会地位确实有了恢复性的提高。中国政府对残疾人事业的重视程度一直为发展中国家所称道。业内人士回顾残联的发展历程也是感慨良多，十多年前，残疾人工作如一张白纸，那时真是艰苦，所谓筚路蓝缕，创业维艰，如今县级以上残联有机构、有人员、有经费、有房子、有法律保障。从社会发展趋势看，残疾人事业是朝阳产业，我国经济和社会发展正处在转型时期，政府管理职能转变，社会保障事业特别是残疾人等弱势群体将获得更多的倾斜和支持，残疾人事业具有较大的发展空间和较强的后发优势。在这样发展顺遂的时期，我想有必要从体制结构、机制运行的层次对自身组织建设作一番反思，我们具有持续发展所应有的活力吗？企业在不断深化改革，加入WTO后政府治道变革也提上议事日程，群众团体难道就没有这方面的任务？我们揣摩过这样的问题没有，那就是“十一五”、“十二五”时残联组织会是什么样子？我们曾经依赖并取得成效的工作思路是否在新形势依然适用和超前？我想把思维半径扩大到国际上非营利组织发展的范围，进行比较思考，明晰影响组织活力发挥的瓶颈因素。

　　——监督问题。首先是自律。根据《中国残疾人联合会章程》规定，残疾人组织领导体制有三个系统，即决策权力系统、执行系统和监督咨询系统。残联最高权力系统为全国代表大会，其闭会期间权力由主席团履行。执行系统为理事会，监督咨询系统为评议会。体制设计的初衷是三个机构分工不同，目标一致，相互联系，合理制约，既体现民主，又发挥效能。但在实际运作过程，渐渐衍变成决策权力机构相对虚位，代表大会五年一次，主席团因组成人员分散，加上经费不足等制约，在代表大会闭会的五年期间，往往每年还开不了一次会。理事会执行相对“越位”，执行权和决策权“合二为一”。评议会监督咨询不“到位”。由于评议会组成人员大多数均为残联系统外人士，无法同步了解残联工作，缺在信息不对称状态，实际上无法履行咨询监督职能。中国残联“四代会”后，评议会机构撤消，将监督咨询职能并入主席团。主席团集决策权力和咨询监督权限于一身，是否有利于监督职能的发挥值得探索，即使这样，也仍有待制定一套可资运作的内部自律监督的规划。其次是他律。即外部监督。外部监督一是政府和上级业务部门的监督，二是社会监督。作为政府和上级业务部门的监督对组织建设和发展起到一定作用。但由于缺乏一套较完善的评估监测体系，监督显得粗放平面。同时监督往往和部署工作胶合在一起，缺乏针对性，同样地存在信息不对称，所以自上而下的监督更多地停留在比较少的时点上，或者更多的是在过程之末端。至于自外而内社会监督，显得更为空泛，这里可能更主要的是建设性的问题。监督的制度安排对一个组织的发展是生命攸关的，对残联这样的慈善组织更是如此。我想，残联组织的自律他律功能的弱化，对事业发展的负面影响已显露端倪。如果在这方面缺乏切实而可操作的规制安排，那么残疾人满意不满意，党和政府满意不满意，社会满意不满意，将会只是一种倡导性的东西。还有一种可能的负面影响，缺少必要的咨询监督过程，组织所受的鞭策和压力相对少，决策和发展的选择容易流于次优。要是出现人为的偏差，便将造成机会的流失甚至工作的损失。当然组织体制的健全有个过程，残联组织的自律和他律，更多的不是对历史发展过程得失的评价问题，而主要的是时间问题，残联成立十五年，当恢复性发展任务初步解决后，分析国内外的新形势，要挖掘发挥残联组织的活力、后发优势，我深深感到这个问题提出的严峻性和重要性。我也想到监督是有成本的，有时候监督的到位会以影响部分效率为代价的，但我更倾向朴方同志讲过的话，必要的时候哪怕牺牲一些效率也要信任程序的正当和合理。因此，我相信我们组织的自律他律缺憾的代价，是可以找到例证的，现在提出这个问题和逐步务实地解决这个问题，有着较为合理的时间安排，其重要性自然不言而喻的。

　　——职责问题。如果说监督是一个组织发展过程的时间选择的话，那么残联的职责定位则是有一个合理不合理的空间问题。残联刚成立，由于国家对残疾人权益保障的长期欠账，残疾人事业百废待兴，残联在设置职能任务时，有着面面俱到的色彩，残联的管理服务职能涉及康复、教育、就业、扶贫、法制、组织职能、体育、宣传、文艺等，当时在社会对残疾人事业缺乏认识和理解的情况下，残疾人最迫切的需要是什么，就干什么。最容易打响牌子，最能感召政府和社会的，正是残联要花大气力的地方。残联的业务工作就这样干起来的。但由于我国行政管理体制存在条块分割的掣肘，在社会和政府对残疾人事业这一“新生事物”缺乏认识理解的情况下，上述残疾人事务难以纳入政府相关部门的既定职责范围，或者政府相关部门并不排斥，但难以摆上议事日程。残联做出一种现实的选择，为了让残疾人有所受益，一边“搁置主权争端”，一边“共同开发”。渐渐地形成因为有了残联，残疾人事务比较多地变成以残联为主，政府部门为次，部门配合得好，就是一种“重视”的格局，甚至个别业务出现残联干不了，部门不干了的情况。所以当初的选择是现实的，无可厚非，但不是一种制度选择。重读《中华人民共和国残疾人保障法》以及相关的配套法规，一方面概括性和倡导性的表述要求多，针对性的要求少，责任主体虽明确但实际不到位，更缺少法律条款不到位的刚性督导。另一方面也存在残联职责涵盖过宽的问题，《保障法》总则第八条：中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。残疾人联合会承担政府委托的任务，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。在现实运作过程，残联毕竟是个群众团体，它的本位职能应当“关口后移”，残疾人事务要纳入政府部门和社会环境，履行的效果如何，权益有没有得到维护，残联可以代表自身群体讲话。随着政府职能的转改，在小政府大社会的演进过程，残联可以接受政府委托，从事相关的残疾人实务，也应当遵循“费随事转，权随事移”的原则，权责和考核评价工作都要明确到位。所以，从发展的角度，残疾人事业在权责分布以及履行职责的先后程序应当有个在明晰的过程，不然将直接影响到残疾人权益的享有程度。值得称道的是，中国残联已经把《中华人民共和国残疾人保障法》的修订工作摆上议事日程。在法律修订工作中，要着眼理顺组织职能，明确责任主体，评估监测体系及针对不作为甚至违法的刚性措施。

　　——基层组织问题。这个问题从残联组织一诞生就已经存在。残联组织的组建是自上而下的，特别是多数省市县残联组织的组建达标不是成建制的，残联系统花了相当长的时间抓县及县以上残联组织建设达标工作。造成乡镇、村居残疾人组织长时间不到位。而绝大多数残疾人都生活在基层，城市的残疾人生活在社区，需求在社区，服务靠社区，目前我国有2000万残疾人生活在城市，由于残疾人身体状况和经济条件的限制，他们对社区的依赖程度远远超过健全人，对社区的归属总也较一般群体更为强烈。农村的残疾人也一样，只是生存环境更难，生活水平更低。朴方同志在中国残联四代会工作报告中提到，目前我国3000万贫困人口中，残疾人占三分之一以上，残疾人文盲率高达60%，盲童受教育率仅有59%，多数残疾人的康复需求尚未得到满足；残疾人生活状况远低于社会平均水平，而且这种差距还有继续扩大的趋势。残疾人的总体状况实际上也就是基层残疾人的实际状况。残疾人工作如何抓落实，残联组织能不能接触到残疾人，无疑是个十分重要的问题。相当一段时间，残联办了一些实事，惠及了一部份残疾人，但把受益的残疾人和残疾人分母一比较，表明了基层工作的严峻性。“九五”计划后期，残疾人基层工作开始摆上议事日程，根据国务院残工委关于《残疾人基层工作要则》的精神，全国抓了乡镇街道残联专职干部配备以及相应工作条件的强化。虽然取得一些成较，但与政府职能转变和机构改革整体格局不相偕应。日常有人做事、有钱办事的问题并没有真正解决。进入“十五”，全国社区建设全面兴起，中国残联和民政部等十四个部委下达了关于进一步加强社区残疾人工作的通知。应该说，这一轮基层工作建设的外部环境比较好，残联在抓基层特别是社区残疾人工作的思路也有进一步的深化。济南市残联的“一个理念”“二个整合”的工作思想便是一个典型经验。他们通过社区就业和配备社区残疾人协会专职委员的整合，解决了社区残疾人工作中的人员问题；通过实施社区残疾人工作场所与“星光计划”站点的整合，解决了社区残疾人工作中的场地问题。我想运用“亦官亦民”的方法强化基层残疾人组织，紧紧依靠政府部门、资源共享、工作纳入特别是聘用社区残协专职委员，既解决残疾人就业又发挥残疾人主体自身参与作用，思路还是比较切合实际。当然现在还处在工作的破题和推广阶段，残疾人基层还远远没有实际性的解决。

　　上述三个问题的反思，企望能在理论上看到残联组织发展过程的相当层次的难处。我感到思维上也倡求多一些的弹性。有时候看问题、想问题、能够转换些许角度。有的同志强调一些要做的事，如何应用更好的方法，有则可以仅仅提出一些问题，能够引起思考，并不一定短期内就可以有现成的答案，或许相当一段时间并没有“灵丹妙药”，但还是应当看到能提出问题本身的一定价值。当然要做到这一点需要相当的底蕴，我只是想努力而已。

　　(二)

　　比较　

在这里，想引述一些国外NGO组织的理念，与我国残疾人组织的活力进行某些剖面的比较，说到比较，当然要有比较的内涵、外延和时机。国内NGO理论研究尚需更多的普及和涵盖，许多同志甚至业内人士对此仍有一种生疏感，看到福利国家残疾人一些优裕的待遇，联想我们基层残疾人的状况，会有这样的感觉，NGO跟我们远着哪。我想，拓宽视野，对外开放，刚开始都有一种疏离感，比较市场和企业，政府公共管理，我是觉得目前中国社会管理的对外借鉴有着更成熟的条件。中国经济在改革开放以来长时期的高速增长，为社会发展奠定了较为扎实的物质基础和精神准备，复旦大学社会学系谢暇龄主任说道，其实NGO的大发展在世界范围内也是最近二十几年的事，中国社会在NGO发展方向方面“落后”于西方国家并不远，赶超较为容易。

　　按照时下社会学的概念，都把社会分成三大块，一块是市场，即经济领域，追求利润目标，是第一部门。一块是政府，即代表公共利益领域，是第二部门。一块就是社会领域，即公民社会，即非营利组织（NPO）或非政府组织（NGO），总称第三部门。自英国工业革命三百多年的资本主义发展史，大部分时间都是在政府市场企业的协同推动下进行的，其间只不过政府管理和市场孰轻孰重的问题，我们熟悉的重商主义，凯恩斯思潮、罗斯福新政，里根、撒切尔的保守主义，抑或德国社会市场经济体制，相当程度上是“政府失灵”和“市场失灵”时的政策权重。“于是，人们质疑‘发展’的绝对价值，思考怎样才能够在一个功利主义盛行的时代寻找到一种东西来平衡功利为人们带来的种种问题。”复旦大学范丽珠教授指出，“事实上，越来越多的社会科学家在寻求政府与企业之外的社会力量，因为人们在社会资源中配置中既看到了市场的失灵，又看到了政府的失灵。于是人们不断地去发现社会生活中的‘第三领域’之意义，特别是个人作为社会公民对于社会所应该承担的责任。日益凸显出来的，渗透‘第三领域’的中心理念，是人类无私地帮助他人的愿望，故而在现代化以所向无敌的工具理性征服全球的时候，一场‘全球性的社团革命’却以非营利为明显的特征。”我想，这便是NOG思潮发展的大致背景。

　　非营利组织（non- profit organization,简称NGO）、公民社会（civil society）、社会团体、慈善机构、民间组织以及学术机构等，一般被统称为非政府组织（non-governmental organization,简称NGO）。在这里，我们不要囿于翻译上容易引起的歧义，所谓非政府组织，只是就其组织的独立性而言，并不意味着摈弃政府对其的支持援助，更不宜从字面上理解为排斥对抗政府。NGO的定义可为：政府部门和以营利为目的的企业（市场部门）之外和一切志愿团体、社会组织或民间协会。

　　综合国外NGO运行的情况，NGO主要有如下五个方面的特征：

　　第一合法性（或正式性）。指国家法律认可，注册登记的社团法人或财团法人。并制定组织章程，定期举行董事会，其管理制度具有连续性。

　　第二民间性。机构与政府相分离，既非政府的一部分，亦非由政府官员所控制，但不意味着得不到或不接受政府的支持，更不意味着政府官员不能参加董事会，关键是组织基本结构和内部管理程序独立运行。

　　第三非营利性。利润不分配，这是NGO最根本的特征。事实上，在很多情况下，非营利组织是赢利的，它主要体现在所获利润必须用于其组织所从事的事业，不能在成员之间分红。法律也禁止它们将利润分配给组织的经营者。

　　第四，自治性，即自主治理，也就是说组织有能力控制自身的行为。非营利组织有其内部的管理程序，并不受外部主体的控制。它一般采取的是非等级的、分权的、网络式组织体制。

　　第五，志愿性，即志愿组织的活动。但是这并不意味着一个组织的大部分收入或所有收入都来自志愿者的捐赠，也不意味着大多数工作人员是志愿者，而是只要有一定程度的志愿性即可。

　　国外在强调NGO五个基本特征的同时，还强调非营利组织的中立性，即非营利组织在政治上是中立的，不与特定的政党结盟，不卷入推举公职人员的党派斗争。据此，政党和政治组织被排除在NGO的范围之外，尽管它们都具备符合非营利的特点。

　　当然，NGO不存在划一的标准。各国的NGO发展都有着和本国实际结合的特异性。各个国家NGO发展管理的特点和国际NGO发展普遍规律相结合构成世界NGO不断发展的新浪潮。针对影响残联组织活力与国外NGO比较，有三个层面的问题。

　　第一、 政府与残联组织的关系问题

　　残联属于社团组织形式，算是中国NGO中亦官亦民甚至是政府管理色彩比较浓的一类。有的学者称这一类组织为政府性质的非政府组织即GONGO。对应NGO的基本特征，似乎残联组织的治理结构独立性不强，以至称不上NGO。笔者结合残联组织运行实际，感到我国的经济基本现代化和全面小康建设的任务尚未完成，残联组织建设尚不完善，亟需政府进一步重视和配合。就目前的体制运转来看，残联系统官方色彩浓，所起的正面效应更大。政府残疾人工作协调委员会、政府官员兼职，委托残联组织承担部分管理的职能，相当大程度促进了残疾人事业的发展。应该说政府对残联组织的重视还有待深化，比较集中的体现在法规政策的规范性还很不够。如能建议立法部门修订残疾人保障法及实施办法，进一步明确执法主体、夯实法规中倡导性的条款，进一步增加规范针对残疾人组织的税收、保障及维权的优惠政策法规。特别是建立残联组织的效绩评价体系及社会审计监督规范。在此基础上加大经费的补贴，扩大残联组织的服务广度、力度。

　　第二、 关于残联组织和服务对象问题

　　这里存在服务宗旨和制度构建的双重缺陷。由于外部法规建设的不到位，加上内部决策运行监督协调的不到位，服务对象的主体地位、长远利益、近期有效利益缺乏制度保障，运行效率不高的现象较普遍存在。理事会在一定意义上集合决策、运作、评价，容易出现次优而不是最优现象。特别是遇到可能出现不利于事业发展和残疾人利益的倾向时，缺乏扎实的制度支持，缺乏系统量化的评价系统。在这方面确实很应该借鉴国外NGO的治理制约系统。如美国法律规定首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善机构必须经常性报告其义务活动和财务状况。公众有权对这些报告进行检查。联邦法规定，国内税务局通过三种方式来监督慈善机构的运作：①通过慈善机构提供的年度报告信息。②联邦税法授权国内税务局对慈善机构及其他NPO的账目和记录进行审计。③通过评估给违规慈善机构处罚（一些极端情况下，吊销滥用和违反法律的慈善机构的免税资格）。国外NGO一般都有着较为独立完善的治理建构，董事会负有决策权限，董事会及其成员依法对那些为公益捐献的资产负责。而相对分工制约的执行系统有效运作，特别是一群对机构管理持支持态度又保持独立性的董事对NGO组织起到很好的监督和促进作用，而自身亦受法律监督。如按照美国联邦法律规定，董事必须承担浪费慈善资产或渎职的所有法律责任。在合理体制的影响下，出现NGO发展的良性循环。如被管理大师德鲁克誉为美国最有效的组织——救世军，也是一个NGO，它在美国及其他107个国家的大部分国家开展公益活动，每年活动涉及3000万美元，在他们收到的每一美元中至少有83美分直接用于服务对象，剩下17美分用于购买开展项目所需的基础设备以及用于支付管理费用和募集资金的费用。在德克萨斯城，救世军相当于一个年营运资金为2300万美元的企业，在2300万美元中只有160万美元即仅为7%用于执行管理以及接受捐助的日常开支。所以残联组织的绩效评价系统及相对独立合理的治理建构显得非常重要，说到底，残联组织的服务功能及其效果是内部治理建构的完善问题。

　　第三、 残联组织与社会关系问题

　　对照国外NGO，在这方面确实有许多需要残联组织学习的地方。如志愿者服务。国外志愿者参与对NGO的运行效果有着重要的影响。在美、德、法、意4个国家中，志愿者为非营利部门额外增加了470万全职的雇员，这意味着非营利组织在有偿雇员的基础上增加了2/3的劳动力。根据统计，现在有9000万美国人（即每个两个成年人就有一个）是在非营利组织工作的志愿者，他们平均每周工作3个小时，并将志愿工作看作是追求和自我实现的实有意义的价值体现。因此说 NGO已成为美国最大的雇主并不夸张。联系实际，残联组织普遍不够重视发挥志愿者的作用。现有的助残志愿者联络站，缺乏有效管理，名不副实。多数是节日活动时的零星安排，这无疑是流失了有效的人力资源。在此同时，社会化工作方法尚得不到广泛运用，残联对赢利企业和社会公众的公益募捐，也缺乏有效的制度杠杆，缺乏多渠道融资的激励机制。既成的筹资也相对缺乏管理、反馈机制，未能充分有效地保证捐赠人的利益。应尽快制定和完善相应的法规以及内部管理机制，对捐赠，捐赠人、受赠人以及捐赠的公益事业范围进行明确界定，并为捐赠人提供更加优惠的扶助政策。所以残联组织要处理好与社会的关系问题，要树立大宣传的观念，把动员社会资源、利用社会资源的大文章做好。