上世纪90年代中期，当人们在庆祝粮食生产大丰收的时候，著名社会学家陆学艺教授就撰文《农业面临比较严峻的形势》要加强农业生产的重要性，并将中国农业生产的规律形象的描述成：“多了多了少，少了少了多”。十几年过去了，中国的粮食生产虽然喜获几年的增长，然而依然是处于“恢复性增长”阶段，尚未达到1998年5.12亿吨的最高水平，而中国的人口却在这期间增长了近8000万。本该处于以农立国核心位置的粮食安全问题，直到近期以生物能源使用为导火线，全球范围内的粮食价格飞涨、三十多个国家因粮至乱才引起国人的关注。部分依靠进口国家粮食短缺、泰国等协议成立粮食输出国组织、国家商务部严令粮食出口，国人都在如同“狼来了”一样警惕的看着国门，似乎别人会抢走自己手中的饭碗。其实我们心里很清楚，占据世界1/5人口的中国人的粮食安全问题才是最大的问题，是全世界的问题。

    但是中国这样一个拥有9亿农民的农业大国，为什么农民不愿意种粮？为什么地方官员没有监督的积极性？为什么粮食补贴下的农民受益平平？其实，粮食安全是一个系统工程，不但需要资金和政策的支持，最关键的是政府、市场和农民三要素关系的协调，只有充分利用和发挥各自的职能、准确定位各自的角色、切实解决出现的问题和矛盾，才能建立粮食安全的长效机制。

    一、政府政策与调控困境 

    政府在三者关系中处于首要的位置，他关系到国家对农业的政策制定和相关调控措施。我国是以农立国的国家，农业一直处于最基础的位置，政府对农业和粮食生产的重要性认识在各项法律和制度文件中都有体现。特别是在2003年取消农业税以后，国家一改过去牺牲农业和农村发展工业和城市的政策，开始“工业反哺农业，城市反哺农村”，投入巨资进行新农村建设和农产品的补贴，2008年国家对农业的补贴将达到789亿元，这对农业和粮食生产是有利的。比如我们调查的山东省德州市农民每亩补贴达到90元左右，部分的刺激了农民种田的积极性。但是政府的政策在推进农业发展的同时，也带来了一些矛盾和弊端：（1）补贴政策和地方行政支出之间的矛盾。国家进行种粮补贴就必须知道粮田的补贴面积，对粮田的丈量是个耗资和耗时巨大的工程，一个产粮大市的局长说：国家发给农民10元钱的粮补，地方农业部门就需要支出10多元的相应行政支出，这里包含派专门人员丈量土地、在本村内公示3天、再报往乡公示、报县和省直至国家，层层审批。另外在具体的丈量工作中由于偏差和农户作假产生的众多民事纠纷和上访，也耗费巨大的人力和财力。而这期间，地方农业部门得不到任何的实惠，中央政府在调动农民积极性的同时，却损伤了地方政府的利益，挫伤了其工作的积极性。（2）干部制度形式上重视和实际弱势相矛盾。“农业是弱势产业，农业干部是弱势干部”，这是我们接触到的农业口干部的普遍反映。农业虽然是基础产业，重要性在政策上毋庸置疑，但政府在对农业部门的干部配置上和农业部门本身的重要性不相符。现在主管农业的县市主要领导基本为新上任的领导，且非主要领导，农业口基本上就是新干部任职的过渡期。在这种情况下，农业主管领导在政府中没有很大的发言权和分量，在政策的执行上出现困难就是必然。“农业口的干部没有前途”一市农委干部如是说。农村工作是非常辛苦的工作，需要长期深入到农村调查，如果在政策上得不到重视，在社会上得不到认可，那么这个“弱势干部群体”的积极性将从何而来？如果没有基层农业工作者的积极推进，政府的政策就只能停留在书面上。（3）政府土地制度和粮食生产的矛盾。这里涵盖两个影响农业生产的方面：一方面是现有的土地制度不适应当前的农业生产，在农村“三提五统”的情况下，本地区农民每亩需要上缴180元左右，由于感觉种田没有收益而出现了大量的抛荒，自从取消农业税和实行种粮补贴后，部分的刺激了农民种粮的积极性，出现了大量的种田回潮。但是问题出现了，我国实行为期30年的土地承包制，这个期间内“生不进、死不退”，由于生老病死产生的家庭人口结构变化和相应的土地需求怎么办？调查中发现有些家庭2个人耕种8个人的田地，而有些家庭7个~8个人耕种2个~3个人的田地。由土地制度产生的土地分配不均衡不利于农业生产和充分利于农村现有的劳动力进行农业生产；另外，在推进农业产业化和新农村建设中，大量的土地变更为（或者名为耕地实际已经转变为）建设用地已成为普遍现象，我们调查中看到的一个村庄的3000亩的新农村建设规划图中有漂亮的居民区、整齐的厂房和景观区，就是没有粮食种植区。政府能否守住18亿亩的耕种面积红线，不是一个统计数据的问题，如果不加大对农村土地的监管力度，任由其以产业化和新农村建设为借口大肆的占有耕地，这将成为威胁粮食安全的重要因素。