灾变社会工作功能与角色—台湾921大地震的社工经验

台湾大学社会工作学系教授兼学务长

冯燕

    壹、前言

    1999年9月21日凌晨1点47分，在中台湾发生的集集大地震(简称921大地震)，震央处高达七点三级，造成九份二山位移，九九峰林相丕变，全台湾大部分地区停电八小时;复电后又从电视新闻不断播出的画面上，得知灾区山崩、路毁、桥断、屋倒、伤亡及失踪人数不但节节上升，而且因信息传递不便而无法确定，使得全国顿时陷入震惊状态，在很短时间内，形成了「这是地牛翻身」、「我们正经历台湾百年首见大灾害」、「灾区有数十万同胞面临家毁或人亡的不幸遭遇」的全民共识。

    大地震震出了大破坏，同时也激发了大爱心。在地震发生后四小时之内，就有民间救难慈善团体及医疗团队，就近或由远地驰抵灾区，进行抢救生命、安顿生灵的工作，更有热心的民众个别载送民生、救援物资前往，使得通往灾区的未毁道路，在二十四小时之内即开始交通阻塞，而涌入灾区的大量赈灾物资也开始堆积在帐篷营区前，甚至马路旁边，使得搬运物资成为灾区志工很沉重的工作量；同时各种媒体亦发出鼓励爱心捐款的呼吁，各团体、组织、学校、公司及媒体本身纷纷打出捐款账号，在灾区各乡镇及非受灾地区，也处处可见乐捐箱。一时之间，全国上下对地震灾害的震撼，化作了爱心捐输的热情，人人争相捐款，即使内政部一再呼吁劝募有法规，赈灾捐款应由政府统筹，仍见募款单位有增无减，捐款人在大众传播媒体的不断刺激下慷慨解囊，蔚为一股震灾救援全民捐募的风潮。

    在这一股澎湃的爱心捐募风潮涌起中，更有直接到位展开服务的社会力展现。这些社会力量的来源，除第一线的救难及医疗团队外，有两种民间非营利组织扮演了非常突出的角色，一是宗教性团体，迅速地在灾区展开救援、赈济、安抚工作的事实，经过媒体的传播，鼓舞了更多的人投入时间和金钱，协助灾后救援；另一种是社会福利团体，其社工专业人员除在灾后第二天起，即自行集结组织前往灾区，协助做资源整合分配、灾情调查、安置区服务….等工作外，更注意到社会大量捐募行动中可能产生的负面效应，很快地觉醒到应建立一个民间的赈灾资源监督机制，以防止资源浪费或被滥用，因而投入人力和经费联袂促成「全国民间灾后重建协调监督联盟」（简称「全盟」，后改为「全国民间灾后重建联盟」），敦请中央研究院李远哲院长担任总召集人（全国民间灾后重建联盟，2000），期能及时建立具有公信力的民间组织，推动捐款监督及重建服务协调的工作。本文即从文献和实际经验两个视角,来说明社会工作专业在灾难后的介入角色与功能。

    贰、灾变社会工作

    一、灾难因应阶段与社工服务项目

    根据国际灾变研究的发现及灾变服务组织的经验，灾变管理周期（disaster management cycle）可分为四个阶段（周月清等人，2001；Banerjee & Gillespie, 1994; Webster, 1995）：（一）准备计划期（preparedness plans）：其目的为将因灾变而死亡的情形减至最低，该阶段的工作包括训练、演习、警报系统的处理…等。以组织来说，准备期包括组织内部和外部的准备，也就是物质与社会项目的准备。（二）响应计划期（response plans）：此为紧急救援阶段，工作含括紧急救援、疏散、道路清除、食物与避难所的供应、医疗协助、危机咨询与处遇、协助灾区农产品在市面的供应…等。通常此阶段不会超过二至三周，针对地震的紧急救援尤其如此。（三）重建计划期（recovery plans）：此阶段属中长期灾后处理，包括恢复必要的基础建设，如恢复公共事业、医院和小区的功能，以及其它生活所需的服务、生活回复正常…等；此重建阶段有可能会持续好几年。（四）缓和期（mitigation）：是指从上一次灾变后的重建，到准备下一次灾变之间，必须推展各项预防长期性危机的活动及方案，包括重新安置灾民到非断层区、强化建筑物相关法规、减少灾民损失的各项建设及相关教育…等。

    前述周期中的（四）缓和期和（一）准备计划期两阶段，是紧急救援与灾后重建两期工作是否顺畅的关键；换言之，平时有效的预防和准备可以提升救灾、重建工作的效能（周月清，1999；Banerjee & Gillespie, 1994）。

    921震灾发生后，台湾参与救灾及重建的社工学者亦试图就其经验将灾后社工的救援与重建工作进行分期。冯燕（1999b）认为重大灾难后重建工作的规划，可分成三个阶段来进行：（一）第一阶段：乃灾后紧急救援到一个月内的临时安置阶段，此阶段又可分为三期：1.灾难发生后七十二小时以内，这个期间的工作目标是生命安全的维护。2.灾难发生第三天至第十天是所谓的「危机处理期」，此阶段要预防进一步的伤害，尤其是仍待在灾区不肯离开的民众，更要特别注意他们的安全。3.灾变后两个星期至一个月内是临时生活庇护及生活需求的评估期，同时亦重要的工作是促使灾民发挥他们本身的能量，以免陷于过度的惊惶、愤怒、或哀伤，社工人员要协助组织灾民活动，让他们参与救灾和重建以自助助人，并且安抚灾民的情绪，帮他们维持安定的生活。（二）第二阶段：第二个重建阶段是灾后一个月至半年内，此期间的工作可分为灾区的工作和一般社会的工作两种：1.灾区的工作很重要的是要建立临时屋，协助灾民迁入。社工人员要让灾民知道政府抚恤的内容、他们可以到哪里寻求协助，让灾民感觉有保障。在这个阶段，政府最重要的工作应在于资源的整合、规划和分配，让由下而上的爱心能做最有效的运用，受灾民众可因此获得最好的照顾。2.对社会大众来说，要做的则是情绪重整、机会教育和复原力的复健等工作。（三）第三阶段：是指灾后六个月至三年的中长期复健阶段，家庭、小区和社会的重建都是很重要的工作：1.家庭重建：灾民家庭重建要和一般家庭重建分开来谈。灾民因成员改变，家庭结构跟着改变，家人关系由于缺乏私领域，其互动变得相当粗糙，这些都需要用社会个案工作或小团体技术进一步去关心、支持。至于社会上一般的家庭，因笼罩在重大灾难的阴影中，也可能出现不安、恐慌等情绪，这些负面情绪的处理及互动方式的重新调整，则是用小区工作、社会教育，或是观念倡导的方式处理。2.小区重建：小区重建必须考虑到「小区总体营造」的观点，其中又可分为新建小区和原有小区重建两种。营造新建小区的重点，在于协助也许并不互相熟识的小区居民产生认同感，才可能在这个新的「组构关系」中，有新的社会内容及社会行为，形成一种城乡的风貌。而原有小区重建的重点，则是促成或加强居民的小区共识，让居民就自己的房屋、小区、公共空间等的需要和想法，先进行讨论，整合聚落的重建计划，凝聚小区意识，并配合外界力量加速重建；这些都是社工人员小区工作的经典内涵。3.社会重建：政府的角色功能显著，包括法规制度的建立、价值观与伦理的建立、资源的整合和分配；社工的任务除了在体制中工作者，是要协助规划执行政策方案外，还是有社工在NGO扮演倡导与监督的角色。

    有学者从发生时间的先后分期命名，如刘淑琼（1999）指出，灾后社工参与的心理及社会重建工作，主要包括对受难者的创伤辅导、就学就养安置、经济重建、社会大众的心理复健及整体社会价值观的重建等项目，大致可分为三期，分别是：（一）紧急救难期：在震灾发生的两周之内，工作项目包括受灾户的住所安顿与紧急生活救助，灾民、