（二）民办非企业单位的营利化倾向

    “营利化倾向”是指民间组织通过举办实体等方式运作于市场，脱离了会员，其最终趋向目标是市场营利组织，偏离了民间组织的本质。这一问题主要存在于民办非企业单位当中。在民办非企业单位中普遍存在着公益性要求与营利性动机共生的现象。一方面，一些民办非企业单位的公益性行为往往和较高的营利性动机交织在一起；另一方面，公众对民办非企业单位的公益性感受不明显，甚至有较多的负面评价。事实上，也确有不少民办非企业单位借“非营利”之名，谋“避税”、“营利”之实。

    民办非企业单位的“营利化倾向”主要可以归结为以下几个原因：

    第一，产权不清。这表现在：一方面，公益产权与个人产权不清。公益产权根源于公益性，其特征是以社会整体利益为目的，而不是经营者的个人利益。民间组织的产权应该是一种公益产权而不是个人产权。但相当多的民间组织却并不这么认为，他们在享受着非营利组织税收优惠的同时却将组织所获利润用于个人分红；另一方面，集体产权与管理者产权不清。集体产权是指产权归民间组织所有会员所有，因而其运作、收益的使用也由全体会员决定；管理者产权是指一些民间组织的管理者以组织的名义谋取其个人或日常工作人员的利益。他们将工作重心放在进入市场搞实体，而不是满足会员的要求。或者说，由于他们没有能力为会员提供有效的服务，所以组织本身就在实质上脱离会员、进入市场。产权不清是导致一些民间组织营利化的关键。

    第二，被动归类。一个组织是否作为非营利性的民办非企业单位存在，并非完全出于自己的选择或资金的来源，而是依据其活动领域。比如提供教育、医疗服务的民办机构，在青岛就被统一划归到民办非企业单位。而实际上，其中很多组织是愿意登记为企业的。还有大量职业培训类的民办非企业单位，虽然勉强作为“民非”而存在，但内心更希望能够成为企业。其实，强行划归为民办非企业单位为“营利化倾向”埋下了隐患。

    第三，法规不严。现有的法律法规尚没有在民办非企业单位如何确保其公益性和非营利性上做出严格的规定，使其有了操作的空间。此外，广大公众对于民间组织的“非营利性”还缺乏一个正确、统一的认识和理解。尤其是对于民办非企业单位，很多人并不知道它们是非营利性组织。在不少“民非”负责人心目中，“民非”也可以有营利要求，且具有企业化性质。这些错误认识也导致了许多民办非企业单位的“营利化倾向”。

    （三）民间组织管理体制存在的问题

    目前我国对民间组织实行的是登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制，也就是说，要成为一个合法的民间组织，必须要找到一个合适的业务主管单位，才有在政府民政部门合法登记的资格。登记管理机关主要负责民间组织的登记、年检、监督等3项管理职责。业务主管单位主要侧重于民间组织的日常业务管理。双重管理体制既增加了政府的管理成本，也给民间组织身份的合法化增加了难度。不少民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”或者由于业务主管单位单方面终止了与民间组织的关系而无法获得合法登记的身份。有的不得不选择在工商部门登记注册，还有的干脆就不在政府部门登记注册，从而给管理带来了难度。从业务主管单位的角度来讲，随着民间组织数量的增加，每一个业务主管单位管理的任务越来越重，精力的有限使其对民间组织客观上难以进行有效管理。同时，由于业务主管单位没有行政执法权，因此在管理上对民间组织没有多少约束力。此外，有些业务主管单位认为自己是出于无奈才承担了业务主管的职责，在主观上并不愿意，因而在实践中也并不积极对民间组织进行管理，甚至放弃管理职责，除了年检时按要求盖章外，平时几乎与民间组织没有什么联系，基本放任自流。

    （四）民间组织的“半官方性”

    “半官方性”也可以表述为 “准政府组织”。目前，我国一些“民间组织”其实是政府组建的，实际上是一套人马两块牌子。这些组织在运作网络、资金来源、公众信任度等方面，都依赖于政府，实质上是作为政府的附属机构在发挥作用，严重偏离了民间组织的本质属性。经常可以看到的现象是：一些民间组织把政府部门作为“资源提供者”，并主要为政府部门或某些工作人员“打工”，俨然成为了“二政府”；一些政府部门把民间组织看成是附属物而不是平等的法律主体，指挥民间组织办事，安排富余人员和退休人员去民间组织工作，决定民间组织内部事务。在这样一种依赖——控制的关系中，一方面，民间组织丧失了民间性、独立性、自治性，失去自身活力和在社会管理中的独特作用，逐渐演变为“准政府组织”；另一方面，政府职能转变进程也因此而滞缓，政府形象也因一些“准政府组织”的不当行为而受到损害。

    出现这一问题的原因也十分复杂。总体看，一方面，由于我国民间组织获得政府认可、获取政策扶持和资金支持的能力从一开始就决定了其自身发展空间的大小，因此从属或“挂靠”于某个政府权力机关，成为不少民间组织必须争取的必要条件。即使做不到这一点，一些民间组织至少也要寻求与权力中枢有直接联系的个人（包括退休官员或官员亲属等）的参与和支持，这就使得民间组织不可避免地对政府存在较强的依赖关系；另一方面，政府部门拥有对社会资源进行垄断性分配的权力。一些政府行政部门在既得利益的驱使下，难以割舍已有的权力。权力部门化不但阻碍着政府职能向外转移，甚至还可能出现截留权力、扩张权力的现象。一些政府部门通过发起创办民间组织变相地截留权力，甚至出于自身利益随意扩大职能，干预本应由民间组织管理的事务。

    五、对策及建议

    （一）加快社会诚信体系建设，提高民间组织的社会公信度

    社会公信度低是目前我国民间组织缺乏社会捐赠的一个关键原因。要将民间组织的年度报告等定期向社会公布，通过独立的审计部门对民间组织的财务状况定期进行审计，提高民间组织的透明度。同时，对民间组织是否保持非营利性和公益性、是否在登记注册的业务范围内活动、活动是否具有合法性等加强社会监督。

    （二）完善民间组织法律法规，为民间组织的健康发展提供制度保障

    目前，在我国除了合法登记的民间组织之外，还有大量非法运作的民间组织存在于法律的盲区。因此，国家应该尽快制定一部关于民间组织的统一规范的基本法，这一基本法的主要内容应该包括：通过登记注册赋予民间组织以法人或其他合法地位，对合法的民间组织提供财政税收上的优惠政策，认识和承认那些未登记或按现行政策难以登记的民间组织的起码生存空间，从法律和政策上对其活动加以引导和规范。同时，建立一系列专项法规政策，比如：制定民间组织从业人员的社会保险政策，吸引更多的优秀人才为民间组织工作，解决民间组织人才缺乏的问题。

    （三）政府要加大对民间组织的资助力度

    目前，我国公民社会的发展相对滞后，人们的公益捐助意识相对淡薄，因此，政府的资助对于民间组织的发展是至关重要的。一方面，政府应该设立民间组织发展基金，将税收中的固定一部分专门用于资助经过合法登记注册的民间组织，加大对民间组织的直接资助；另一方面，政府要对已经制定的《公益事业捐赠法》和《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》出台相应的操作细则，通过制度激励和保障公民的捐赠行为，加大对民间组织的间接资助。

    （四）改革双重管理体制

    可以允许具备一定条件或一定领域的民间组织试点向单一监督管理体制过渡。比如：对于那些业务范围难以在现有政府职能部门或社区范围内涵盖、并且难以找到合适的业务主管单位的民间组织，可试行单一登记主管制，即取消业务主管单位；对于那些在社区活动的草根民间组织可试行单一社区管理制，仅由管理部门备案即可。接下来可以考虑在政府采购上发挥业务主管单位的主体性作用，使之主要扮演资源提供者同时也是项目运作监督者的角色，这样业务主管单位和民间组织主要通过项目纽带展开互动，逐步拉开距离，最终达到分领域取消业务主管单位直接管理民间组织的目标。

    参考文献：

[1]民政部法规办公室，2003，《中华人民共和国民间组织管理法律法规全书》，中国民主法制出版社，北京

[2]卜万红，2003年第3期，“社区服务：政府、市场和社会的互动”， 《中共南京市委党校南京市行政学院学报》，南京

[3]王名，2004，《民间组织通论》，时事出版社，北京

[4]王名、徐宇珊，2004年第4期，“中国民间组织的‘2003现象’”，《学海》，南京

[5]王思斌，2003，《组织管理与民间组织的发展》，中国妇女出版社，北京

[6]吴锦良，2001，《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社，北京

[7]尹涛，2002年第3期，“试论社区服务存在的主要问题及对策分析”，《成都行政学院学报》，成都