作者系上海行政学院社会学教研部讲师

研究领域：NGO、社会政策

通讯地址：上海丽园路488弄2号806室（邮编：200023）

E-mail：mamaryli@yahoo.com.cn

    摘要：拓展和提升社区服务功能是完善社区治理的主要手段。社区服务项目的拓展，需要服务主体的多元化；社区服务质量的提升，需要服务主体的专业化，这些都有赖于民间组织的发展和政府职能的转变。因此，有必要梳理行政体系和民间组织之间围绕社区服务所存在的合作与冲突，寻找民间组织发展的制约因素和解决方法，探讨如何通过发展民间组织来完善社区服务功能及其运作机制，并探寻民间组织在社区治理结构中的适当定位。

    关键词：社区治理；民间组织；社区服务

The Development of NGOs and the Advancement of Community Services in Community Governance

Ma Li

    Abstract: The expansion and advancement of the functions of community services is one of the nuclear contents of community development and the main measure of perfecting the community governance. The increase of the items of community services needs multi-bodies of providing services. The improvement of the quality of community services needs special bodies of providing services. These depend on the development of NGOs and the transformation of governmental functions. Thus, it is necessary to analyze the cooperation and conflict between governmental departments and NGOs in community services, to look for the factors of restricting NGOs’ development and the solution of the problems, to discuss how to perfect the functions and the operational mechanism of community services by developing NGOs and to research on the NGOs’ position in the structure of community governance.

    Keywords: Community governance; NGO; Community service

    拓展和提升社区服务功能，是社区发展的中心内容之一，也是完善社区治理的主要手段。我国的社区服务是于20世纪80年代中期兴起、由中央政府倡导和推动、以社区为行动场域的社会发展运动。从这一社会运动发起的缘由来看，是为了改革中国的福利体制，实现“福利社会化”的制度目标，但在其后来的发展过程中，却意外地使得“社区”成为继“单位”之后中国城市居民生活的中心舞台，并在90年代中期演变为一场轰轰烈烈的社区建设运动。而社区服务始终是社区建设的龙头，是社区建设运动中的核心内容。如今，社区服务已在社区居民生活中扮演着十分重要的角色，社区居民对社区服务的需求越来越多，要求也越来越高，社区服务功能急待拓展和提升。而社区服务项目的拓展需要服务主体的多元化，社区服务质量的提升需要服务主体的专业化，这都有赖于民间组织的发展和政府职能的转变。

    一、我国社区服务的现状

    （一）社区服务的概念及其定位

    国际社会并没有专门定义的社区服务概念，而是等同于“立足于社区的社会服务”。“社区服务”在有的国家又称为“社区照顾”。我国的社区服务是指在党和政府的主导下和扶持下，依托民间组织、政府相关部门及其派出机构、群众自治组织等多元主体，动员社区力量，利用社区资源，直接为各类社区成员(包括社区居民和社区内单位等)提供福利性、公益性服务和便民利民的生活服务，以不断满足社区成员日益增长的物质文化需要的过程。可见，我国的社区服务既包括无偿、低偿的社区福利性、公益性服务，又包括低偿、有偿的社区便民利民服务。对此，学术界一直存在争议，即社区服务是定位于公益事业还是第三产业，社区服务应不应该走产业化道路。我们认为，社区服务应该是以无偿和低偿服务为主的社会服务。社区服务具有公益性、福利性、社会性、综合性、服务性、群众性、互助性和地域性等特征，其中，公益性和福利性应该是社区服务的本质属性。我国的社区服务应定位于居民认同率和需求程度最高的社区公共服务和以弱势群体需求为目标的社区福利服务，突出社区服务的福利性和公益性，这应该是我国社区服务的基本定位和发展取向。由于民间组织具有民间性、公益性、非营利性等特点，因此，它应该是社区服务的主要提供者，而不是仅仅起到给政府拾遗补缺的作用。

    （二）目前我国社区服务的发展阶段

    我国计划经济时期的社区服务是政府包办式的自上而下的供给模式，政府是社区服务的唯一主体。随着社会转型和经济转轨，我国的社区服务逐步转向政府、社会、市场的合作互动，呈现出一些新的特点：一是服务主体的多元化。政府虽然仍是社区服务的主体，但不是唯一的主体，一些民间组织、群众自治组织和私人企业开始加入到社区服务的行列中来，参与社区服务产品的生产和供给；二是服务对象的多元化。社区居民、社区特殊群体、弱势群体以及社区内单位等都是社区服务的对象；三是服务性质的多样化。既有公益性、福利性的社会救助、社会福利和优抚保障服务，也有面向群众的有偿的便民利民服务；四是服务形式的多样化。政府的行政性服务、社会的互助性服务、市场的经营性服务并存。

    我国的社区服务在经历了互助性社区服务、福利性与经营性相结合的社区服务以后，进入了产业化社区服务的发展阶段。从社会发展的需要来看，社区服务产业化的提倡有着现实的意义。首先，推进社区服务产业化，有利于社区服务可持续发展，避免走政府包办之路。社区服务产业化是社区服务发展保持旺盛生命力的重要和必要条件之一，这也是不依赖政府，走社会福利社会化道路的体现；其次，推进社区服务产业化，有利于满足服务对象多元化发展的需要。传统的社区服务主要侧重于无偿和微偿的福利性服务，服务对象主要是孤老残幼等民政对象，服务的形式和内容比较单一。而现在社区服务的对象已向包括民政福利对象在内的全体社区居民扩展，服务的性质已由无偿、微偿向有偿延伸，服务的项目内容已由帮困解难向系列化、全方位发展，这种突破、发展是不以人的意志为转移的，这必然要求通过产业化进一步拓展社区服务的形式和内容，提高服务水平；第三，推进社区服务产业化，有利于拓展就业空间，有效缓解社会的就业压力。

    2006年4月，国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》出台，提出要逐步建立与社会主义市场经济体制相适应，覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应。这是我国社区服务历史上第一次以国务院的名义下发的文件，体现了政府对加强和改进社区服务工作的最新认识和最新理念，标志着我国社区服务工作进入了一个崭新的阶段。

    （三）现阶段我国社区服务的实践类型

    现阶段我国社区服务的实践类型可以分为政府化、社会化和商业化三种[①]。其中占主导地位的是政府化的社区服务类型。众所周知，我国的经济社会改革总体上属于政府推动型，社区服务也是由政府自上而下推动起来的，主要动力源自政府。政府依赖自己的权能优势、财政支持和组织系统，有目的、有计划、有步骤地推动社区服务。正是在政府行政力量的推动下，城市社区服务发展迅速，许多地方在街道层面建立了社区事务受理中心、社区卫生服务中心、社区文化服务中心、社区党员服务中心等，在居委会层面建立了社区服务站，从而形成了政府化的社区服务体系。

    而目前大多数社区服务机构不是独立的法人组织，一般隶属于基层政府的一个部门。这些机构基本是按下面的方式组织起来的：机构使用的土地、房屋建筑以及配套的服务设施由政府提供，机构的主要负责人也是承包管理机构者，其身份属于事业单位编制。负责人或承包者负责聘任机构的其他员工，聘任者工资在运营费用中解决。社区服务机构的运营费用来源比较多样，一部分靠政府减免税费，一部分要靠机构本身提供的服务收费解决，有的基层政府会提供运营方面的费用补贴。不过，一般的情况是，服务机构与政府部门签定数年承包管理协议，按照协议提供规定的非营利服务，在协议规定的服务之外经营一些营利性服务，靠两类服务的收费实现机构运营的收支平衡。[②]

    （四）我国社区服务的发展成果

    上世纪80年代中期以来，在政府行政力量的推动下，我国社区服务发展十分迅速，覆盖的领域越来越广，涵盖的内容越来越多，为促进经济发展、维护社会稳定、提高人民生活质量发挥了重要作用。具体表现在：

    1、社区服务的范围和内容得到拓展。目前，社区服务的项目和内容已基本覆盖了居民物质生活和精神生活的各个领域，服务内容已由早期的10多项发展到现在的200多项，社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区保障等服务项目普遍展开，多种便民生活服务圈不断涌现，社区居民需求得到不同程度的满足。

    2、服务设施和网络初具规模。截至2005年底，我国有城区852个，街道6152个，社区79947个。已建成社区服务中心7804个，各类社区服务设施19.8万个，便民利民网点70.4万个，“星光计划”老年活动之家3.2万个，初步形成了区、街道、社区三级社区服务网络。

    3、社区服务吸纳就业和维护社会稳定作用突出。2004年底，我国有社区服务从业人员324万人，其中安置下岗失业人员121万人。一批大中型工业企业通过剥离后勤服务和兴办社区服务实体等途径，实现了人员分流，增加了就业岗位，较好地促进了社会稳定。

    4、社区服务的方式和方法不断改进。全国许多地方在街道层面开展“一站式”服务，一些地方在社区配备了劳动保障、计划生育、卫生保洁、社会治安等协管员，许多城市社区还建立了阳光超市、慈善超市、扶贫超市等扶贫帮困载体，积极为社区困难群体排忧解难。目前，全国60%的城区建有社区管理服务信息网络，有效提高了社区服务的效率和质量。[③]

    二、我国社区服务发展中存在的主要问题

    （一）政府越位与缺位现象并存

    我国的历史发展和行政特点决定了政府在社区服务中扮演着十分重要的角色，政府化的社区服务实践类型是我国社区服务发展进程中必要而又必然的形式，政府对我国社区服务的发端与发展起了重要的推动作用。但是，随着我国经济转轨与社会转型，政府在社区中的越位与缺位问题不断暴露出来，已影响到了社区服务的健康发展。具体表现在：

    1、政府包揽了过多本应由民间组织承担的职能，对社区服务的行政干预依然严重

    在我国，政府的力量是极其强大的，而社会组织的力量还很弱小，这就形成了一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。政府通过街道这一派出机构，用行政命令和行政指标自上而下推进社区服务，甚至包揽了许多本应由民间组织承担的工作，如直接组织和承办社区文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。而政府越位所带来的往往是社区服务成本的增加和居民需求的低效满足。由于受传统计划经济体制下社区服务模式的影响，一些地方政府在开展社区服务时，没有深入细致地了解居民的实际需求和社区的现实情况，在服务项目的设置上追求“小而全”，力图在社区实现服务的全能化。这种做法造成了很多无效供给，使社区背上了沉重的负担，不利于社区服务的健康发展。同时，政府过多的资源投入，虽然可以快速推进社区服务的发展，但不利于社区资源的开发，不利于社区参与源动力的形成，容易造成社区对政府的高度依赖，一旦政府资源投入不足，社区服务也就失去了内在的发展动力。此外，政府在社区服务中行政化、政治化的动员方式，不利于培养居民的自发参与意识，不利于自我管理、自我服务和志愿精神的形成，而且容易导致社区服务成为“应景行为”。

    2、政府越位使社区服务机构的运营缺乏效率

    实际上，我国很多社区服务中心是被当作基层政府的一个部门来对待的，不具有独立的法人资格。中心的负责人几乎都曾经是基层政府的官员，由上级任命到社区服务中心任职，并仍保留事业单位编制身份，有的甚至是公务员编制身份，享受着相应的行政级别的待遇。其他主要员工的使用也基本上是由上级主管部门定夺的。这样一来，机构的行为显然主要是对政府负责而不是对社区居民负责，因而缺乏根据居民实际需求合理设置服务项目、提高服务设施利用率、提高服务机构运营效率的动力。可以想见，这种管理方式下的社区服务中心的运营机制，如果是非承包性的，尤其是那些作为政府部门“窗口”性质的服务机构，由于受到政府特别的惠顾，有可能不计成本地进行硬件投资，却根本不需要考虑社区服务中心运营的效率；如果是承包性的，由于承包经营目标不明确，承包者往往只注重经济目标，无视社会公益目标，假公益营私利的现象司空见惯。当然，也有一些社区服务中心是具有独立法人资格的自收自支的事业单位，对中心的负责人实行聘任制，以契约方式界定街道办事处与事业法人的权限和责任。这种政事分离的做法是社区服务发展中的一个重要进步，但是，其体制仍属于行政分权式的，而且由于这样的社区服务机构既有运营收支平衡的压力，又有经营部分营利项目的权利，因此存在着片面追求经济效益而忽视社区服务的福利性与公益性的倾向。

    3、政府在社区服务政策的制定、民间组织的培育扶持、社区资源的整合等方面存在缺位现象

    实践证明，在我国，社区服务政策法规的制定、作为社区服务供给主体的民间组织的培育扶持、社区资源的整合等都需要政府承担相应的责任，而一些地方政府在这些方面还存在着缺位的现象：首先，社区服务政策分类指导还缺乏应有的力度。由于缺乏分类指导政策，有些地方一谈社区服务，就笼统地认为是政府的事，把应由市场和社会提供的社区服务也包揽过来；而也有些地方一谈社区服务就认为是社会和市场的事，与政府无关，把应由政府承担的职能也推了出去；其次，政府对民间组织等社区服务的供给主体培育扶持不到位。仅就资金扶持而言，政府购买民间组织服务尚未列入公共财政预算，政府对民间组织的资助随意性较强，导致民间组织在社区服务中的作用发挥受到限制；第三，政府在社区服务中的统筹协调力度不够。社区服务涉及多个政府部门的工作，但由于各部门在认识程度和工作重点上的差异，加之缺乏统一的协调机制和发展规划，社区服务有限的资源难以实现合理配置，服务资源（人员、经费、设施）闲置浪费与社区居民许多需求得不到满足的矛盾大量存在，直接影响到社区服务的健康发展。

    这样，政府在社区服务中就出现了越位与缺位并存的现象：一方面，政府通过其派出机构——街道提供社区服务，承担了一些本应由民间组织承担的职能，结果“吃力不讨好”，服务成本高，有时还不能满足居民的多样化需求。居民将社区服务中的矛盾和问题归咎于政府，政府成为了矛盾聚集的焦点；另一方面，政府将本该承担的职能，推给市场，导致社区服务出现营利化倾向，其福利性与公益性的本质属性受到了削弱。

    （二）非营利性社区服务供给滞后

    1993年民政部协同十三个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出把社区服务和发展我国第三产业结合起来，以进一步适应社会发展的需要。自此，社区服务的产业化、实体化发展方向逐步确立，同时，社区服务供给模式也随之发生转型，社区服务走出了政府包办式供给模式，市场化、社会化进程明显加快，表现出了一些新的特征，社区服务的形式走向了多样化。传统的政府行政性服务和民政服务依然存在，便民利民服务、经营性服务开始产生并表现出了强大的生命力。在“以服务养服务”、“以社会效益为目的，经济效益为手段”这一指导思想下，市场机制被引入到社区服务中来，在社区服务中的作用日益明显。在市场机制的作用下，社区服务资金的筹集社会化进程明显加快，有效解决了社区服务资金短缺的问题，为居民提供了专业化、个性化的社区服务。但同时也带来了社区服务过度市场化的问题，在实践中社区服务开始出现营利化倾向，一些社区服务机构过多地追求服务利润而忽视了社区服务的福利性与公益性。产生这一问题的原因是：

    1、对社区服务的定位尚存争议

    社区服务发展到今天，既包括非营利的福利性、公益性服务，也包括营利的经营性服务。而社区服务到底应该如何定位一直是个有争议的问题。将社区服务只看作非营利性服务的学者反对扩大社区服务的功能，认为如果要由福利机构来承担某种商业化的功能，则难于避免对其福利目标造成冲击，使具有福利性的社会公共服务与营利性的社会化服务争切‘蛋糕’，偏离社区服务的本质和宗旨，出现‘种了他人的地，荒了自己的田’的局面；[④]另一种看法则认为，如果将社区服务仅仅界定为福利性、公益性服务，势必导致政府财政负担沉重而使社区服务资金窘迫陷入生存困境。社区服务要满足居民多样化需求，就应该走市场化、产业化道路，这才是社区服务可持续发展的根本出路。

     社区服务到底是属于社会保障、社会福利体系，还是属于产业体系，这在认识上一直没有形成共识。这种认识上的不明晰使得具体的实施者和操作者无所适从，也难以对社区服务进行有效的管理。现行的做法是福利性的社区服务归民政部门管理，商业性的社区服务归工商部门管理，而那些既具有福利性又具有商业性的社区服务就不知道该由谁来管理了。

    2、民间组织发育不足

    提供非营利性社区服务的民间组织发育不足，这是目前福利性、公益性的社区服务供给滞后的主要原因。市场经济条件下，一些企业不愿承担、政府又难以承担的社区服务需求，常常成为困扰居民的难题，比如为社区中的老年人、残障人士、农民工等特殊群体提供的各类公益性服务，因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到利用，潜在的资源得不到挖掘，居民对这些服务的需求得不到满足。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的民间组织理应是承接这类无偿或低偿服务项目的合适载体，它可以通过动员组织志愿者、义工为社区居民提供公益性社区服务。但目前由于种种原因，我国民间组织发育不足，资金缺乏，造成非营利性社区服务供给滞后。

    （三）社区服务的专业化程度不够，服务项目缺乏多样性

    随着社区服务的深入开展，社区服务队伍的整体素质与社区服务事业发展的要求越来越不适应、专业化问题越来越突出。经过十多年的发展，我国虽然建立了一支以专职人员为骨干、以兼职人员为主体、以志愿者为基础的社区服务工作者队伍，但总体上，这支队伍仍处于追求数量扩张的外延型发展阶段。从人员构成来看，专职社区服务人员较少，受教育程度不高，缺乏专业性的社会工作训练，难以为居民提供专业化的社区服务；兼职人员主要来自从事社区管理、社区建设等相关工作的行政机关、企事业单位、社会团体、居委会等，其中又以居委会干部为主。他们大多较为熟悉社会政策，受过较好的教育，具有比较丰富的社会工作经验，服务的专业技能强。但由于他们是兼职人员，从事社区服务多以完成自己的工作任务为目的，缺乏自觉服务的内在动力；志愿者是社区服务队伍中的重要力量，他们通过自愿参与，为社区居民提供非营利性的社区服务。但这支队伍目前还存在着诸多问题，比如参与社区服务的志愿者人数较少，致使公益性社区服务的项目较少，水平较低；相关政策不健全，志愿者缺乏规范化、制度化的参与机制，致使志愿者服务活动无法经常持久地开展等。

    同时，目前直接从事社区服务工作的人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗失业人员和有劳动能力的残疾人组成，他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练，不能很好的根据居民的实际需求设置服务项目以及采用专业化的服务方式。而社区服务的项目涉及老年人服务、心理咨询、法律服务、家政服务、青少年教育以及其他便民利民服务等诸多领域，其中很多服务项目对服务人员的专业知识要求较高，因此在实际生活中，开展得比较普及、能形成一定规模和影响的只是一些专业性不强的社区服务，如老人生活服务、家政服务和一些便民利民服务。许多社区服务中心把服务项目写在纸上，挂在墙上，但却没有能力为社区居民提供其中的一些专业性较强的服务，只能停留在纸上谈兵。

    三、社区服务提升有赖于政府职能的转变和民间组织的发展

    扩展和提升社区服务功能已成为当前我国城市社区发展的中心内容之一。社区服务功能提升主要包括社区服务项目（内容）的扩展和社区服务质量（水平）的提高。而社区服务项目的扩展，需要服务主体的多元化；社区服务质量的提高，需要服务主体的专业化。这些都有赖于政府职能的转变和民间组织的发展。

    （一）社区服务的功能

    社区服务随着我国经济体制改革与现代化发展应运而生，它既是一种社会保障体系的补充，也是一种社会服务的完善，又是一种社会道德风范的提高和促进。社会服务的推行与发展，使我们的社会机体在急剧转型中加大了一种平衡，使人们的思想情感在变革的波动中促成一种凝聚，使社会风气在经济体制转换等过程中得到一种向上的拉动。社区服务倡导和焕发的是一种“社会互助、志愿贡献”的精神，人人献出一份爱，人人拥有温暖的回报。它继承和发扬了中华民族“出入相助、守望相助”的美德，创造出一个个和谐的社区环境，加深了社区居民的亲切感和归属感，使社会主义精神文明建设得到具体实在的推进。满足社区居民不同层次的精神生活与物质生活需要，是社区服务的着眼点，也是社区服务最基本的功能。从另外一个视角看，社区服务功能主要包括社会保障功能、社会整合功能和价值实现功能。

    社会保障功能是社区服务的最基本最重要的功能。社区服务的主要任务就是要面向老年人、残疾人、优抚对象提供福利服务：面向社区居民提供便民利民服务：面向单位企事业单位开展“企业为社区，社区为企业”的双向服务。这些都是社区服务保障功能的体现。社区保障作为我国社会保障制度的基本立足点，则是在微观上为社区居民的基本生活权利等提供安全保护．以确保居民不因暂时的生活困境或永久性的困难而陷入孤立无援的境地。

    社会整合功能是社区服务最本质的功能。它协调和调整了社区居民之间以及居民与各类社区组织之间的利益关系，促使社区成员共同参与到社区建设中来，不断地提高社区成员的社区认同感、归属感和凝聚力。由于我国经济体制的市场深入，导致了社会阶层的分化和利益的多元化，也促使不同阶层居民对社区服务需求的多样化。社区正是通过丰富的服务内容、便利的服务方式以满足居民多样性的需求。而共享的社区环境、公益性服务设施、人际情感交流的渴望等，又使不同的社会阶层具有了共同的利益基础。这种有分有合的利益格局及需求格局，为社区服务整合功能的实现提供了现实的基础。而社区服务水平的提高、内容的拓展，客观上又增强了社区各方的整合功能。

    价值实现功能是社区服务较高层次的功能。它主要包括两个含义：第一是通过社区服务的实施，或可达到维护弱势群体的基本生活权利的目的，或可达到满足不同居民对服务的需求，并且提高社会生活的质量和价值。换言之，社区服务具有维护受益者即服务对象的人的尊严基本生活权利以及体现人生价值的功能。第二是国家、各类社会、服务机构与组织通过对社区服务的供给，居民之间通过互助性的服务，可实现全社会的人道主义的以及社会平等与社会公正的价值观，也可拓展或提升参与社区服务之居民的社会价值。[⑤]

    拓展和提升社区服务功能，是社区发展的中心内容之一，也是完善社区治理的主要手段。社区服务功能提升主要包括社区服务项目（内容）的拓展和社区服务质量（水平）的提高。而社区服务项目的拓展，要求服务主体的多元化；社区服务质量的提高，要求服务主体的专业化。这都有赖于政府职能的转变和民间组织的发展。

    （二）政府能力的有限性与民间组织在社区服务中的主体作用

    我国的社区服务是政府自上而下推动发展起来的，带有很强的政府主导的色彩。但政府能力的有限性一方面造成了社区服务机构低效运作，另一方面使居民的多样化、专业化服务需求不能及时得到满足，使政府不得不直接面对社区服务中的各种矛盾，因此，迫切需要政府转变职能，使政府职能与政府能力有效协调。通过转变政府职能，使政府从“无限政府”转变为“有限政府”，把有限的职能在社区服务中最有效地运用。同时，积极培育和发展多元化的社区服务主体，有效承接政府转移出的职能。

    社区是民间组织发挥作用的合适空间，民间组织在社区服务中的独特作用主要表现在：

    第一，扩充了社区服务资金的来源渠道，通过社会捐赠增加了社区服务资金、场地、设施的供给；第二，能够用较少的资金和资源为居民提供更加专业化、多样化的社区服务；第三，能够增强社区服务的福利性和公益性，实现一个社会必须坚持的基本价值；第四，能够减少居民与政府的正面冲突，化解、缓和社会矛盾；第五，能够通过志愿者为社区中的弱势群体、特殊群体提供更多的无偿或低偿服务；第六，民间组织更贴近居民，更了解居民的实际需求，提供的社区服务更加具体周到。

    因此，民间组织应当成为社区服务最主要的供给主体，而不仅仅是对政府主体和市场主体的拾遗补缺。2006年4月，国务院在《关于加强和改进社区服务工作的意见》中也特别要求在把社区服务的各项工作落到实处时，要积极培育发展社区民间服务组织，重点培育发展为社区老年人、未成年人和残疾人服务的组织和公益慈善、群众性文体活动组织。要积极为社区民间服务组织开展活动创造条件。有条件的地方可以把部分社区服务公共设施交由民间组织使用，或提供必要的活动场地和办公设备。可以通过竞聘等方式，为民间组织配备少量工作人员，加强服务组织协调。要加强社区志愿服务的规范化建设，要建立社区志愿者激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织志愿者进入社区开展活动。《意见》中要求充分发挥社区民间组织服务作用，积极支持民间组织开展社区服务活动，支持和鼓励社区居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织。《意见》表明，政府已经认识到了民间组织在社区服务中的地位和作用，民间组织成为社区服务的主要供给主体将是今后社区服务的发展方向之一。

    （三）发达国家以民间组织为主提供社区服务的经验

    很多发达国家是以民间组织为主提供社区服务的。以加拿大为例，加拿大人口约3200多万，但非营利组织就有约161，000个，平均每200人就有一个非营利组织提供服务。非营利组织从业人员占加拿大整个劳动力的11.1％，比重为世界第二（荷兰为14.4％）。加拿大非营利组织在国民经济中扮演着极其重要的角色，每年为国民经济创造约1120亿加元的财富，占整个GDP的7.8％。同时，非营利组织是加拿大社区服务的主要提供者。如果一些人感到还有哪一种服务没有得到满足，还有哪一部分群体的利益没有代表，可能就会商量创办一个非营利组织。在加拿大很多事情都可以找到相对应的非营利组织，加拿大公民在日常生活中遇到问题或麻烦，一般都会有相应的非营利组织帮助他们解决。他们认为，政府只能提供较为粗糙的服务，非营利组织的作用是政府无法取代的。于是政府通过购买服务的方式，委托非营利组织为居民提供各类社区服务。比如：名为“分享”（Share）的家庭与社区服务慈善机构至今已提供了34年的社区服务，每年能使七万多居民从“分享”所提供的社区服务中受益。这个非营利组织主要为社区居民提供心理辅导、子女教养、家庭问题处理、翻译、语言治疗、危机干预、二手物品买卖以及“食品银行”（Food Bank，为社区里的失业者、无家可归者和低收入家庭免费发放食品以保证其最基本的生存需要）等社区服务；Fraser（菲沙）卫生权威机构为居民提供卫生保健与预防服务；“彼得医生中心”为社区艾滋病患者或HIV病毒携带者提供基本生活照顾；“中侨互助会”为加拿大移民和多元文化交流提供服务等等。加拿大政府通过民间组织为居民提供社区服务，这样政府花的钱更少，牵扯的精力更少，为居民提供的社区服务更专业、更丰富、更周到，而且如果居民对服务不满意，也不会直接找到政府，民间组织是直接责任方，社会矛盾可以在这一层面得以化解或缓和，真可谓是一举多得。我们也可以参照发达国家的经验，在社区服务中充分发挥民间组织的主体作用，以民间组织为主提供社区服务。

    四、目前我国民间组织发展中存在的主要问题

    （一）经费紧张、人才缺乏、能力不足、社会支持欠缺

    与发达国家相比，我国民间组织的发展尚处于初级阶段。因此，经费紧张、人才缺乏、能力不足、社会支持欠缺这几个问题可以说是必然会碰到的问题，而且这几个问题是相互联系，互为因果的。比如：经费紧张可能就会导致人才缺乏、能力不足；能力不足又会导致社会支持欠缺；而社会支持欠缺又是经费紧张的一个重要原因。由于不少民间组织还存在着内部管理不规范、不透明，自律机制不健全等问题，社会公信度低，难以获得社会捐赠；同时，待遇不高，缺乏保障又使民间组织很难吸引年轻的高素质人才。这两个因素成为制约我国民间组织进一步发展的瓶颈。

    社会的现代化转型对民间组织的发育和发展产生了内在的推动。从实际情况看，来自政府等权力部门的推动又是初始的、直接的和最主要的力量。政府既是改革的推动者，又是改革的对象，政府的这种双重性使它对于包括民间组织在内的新社会组织发生一种矛盾态度。政府既要加强对民间组织的管理，又要扶持民间组织发展以促使其承担起政府转移出的部分职能，在管理与扶持两者之间，政府的政策取向常常摇摆不定，尤其对自下而上发展起来的民间组织，往往限制较多而支持不足，从而导致对民间组织的培育力度不够，对其发展的推动力也不足。此外，由于民间组织具有“两面性”，因而“发挥其积极作用，限制其消极作用”成为长期以来我国政府政策取向的基本准则，但在实践和操作层面上的管理难题尚未得到根本解决，结果常常发生“一抓就死、一放就乱”的恶性循环。政府在政策选择上也经常处于“抓”和“放”的两难境地。